<s>“数字空间”政府及其研究纲领——第四次工业革命引致的政府形态变革</s>
<s>米加宁 章昌平 李大宇 徐磊</s>
<s>哈尔滨工业大学经济与管理学院 桂林理工大学公共管理与传媒学院 哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 北京理工大学学报编辑部</s>
<s>公共管理学报 2020(01)</s>

<s>摘要： 党的十八届三中全会以来，随着“推进国家治理体系与治理能力的现代化”的不断深化，我国地方政府在公共服务的供给上做了大量的改革创新尝试，特别是在运用大数据、人工智能技术来变革政府服务方式方面，突破了传统的“物理空间”的政府供给方式，在政府创新上引起的社会反响尤为强烈。</s><s>通过对一系列地方政府在公共服务创新上的研究发现，这次变革可以说不是简单地应用新技术来提升政府效能，甚至也不是传统意义上的“整体性政府”的构建，而是适应第四次工业革命到来的一场伟大的社会实践，很可能在政府的形态上发生革命性的变化，即从工业化的“物理空间”的政府形态向大数据时代的“数字空间”的政府形态转型。</s><s>这场政府形态的转型既是技术推动社会变迁这个人类社会发展的一般性的规律，也有我国独特的社会场景和政府变革的内生动力。</s><s>尽管目前我国地方政府的实践尚处于“地方性知识”的状态，但它的深远意义有可能是全球性的。</s><s>就像第一次工业革命英国是社会实验场，其所形成的“科层制”的现代组织结构成为世界性的现代化模版一样，第四次工业革命的社会试验场很可能就在中国，而政府形态的转变将是这场伟大变革的主题之一。</s><s>面对这一历史机遇，我们必须对此有所洞察并在理论上有所准备，从而提出基于理论构建的对这场变革的“研究纲领”，尤其需要构建在公共管理学科发展上的想象力。</s>
<s>基金： 国家社会科学基金重大项目(17ZDA030) ; 黑龙江省头雁计划支持项目</s>
<s>关键词： 三元空间 ; 数字空间 ; 政府形态 ; 第四次工业革命 ; 研究纲领</s>
<s>作者简介： 米加宁(1959-)，男，毕业于哈尔滨工业大学，博士，哈尔滨工业大学管理学院教授、博士生导师，研究方向：大数据与政府治理、政府战略管理、地方政府创新；章昌平(1981-)，男，桂林理工大学公共管理与传媒学院教授，哈尔滨工业大学博士研究生，研究方向：区域可持续发展，大数据与精准治理；*李大宇(1976-)，通讯作者，男，毕业于哈尔滨工业大学，博士，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院讲师，研究方向：公共管理、政策分析，E-mail:clinton25@qq.com。</s>
<s>收稿日期： 2019-08-16</s>

<s>1 未来已来：时代召唤“数字空间”政府的研究</s>
<s>近年来，随着第四次工业革命以前所未有的态势席卷而来，可以说人类社会面临“百年未有之大变局”，在社会经济运行过程中出现的诸多现象和问题都是当代人类社会前所未遇的。</s><s>信息技术和智能技术的发展，正在推动新的“空间”———“数字空间”的形成，而社会治理与服务在数字世界的探索，即“数字政府”建设的实践也在逐渐展开。</s><s>尤其是中国地方政府在运用大数据、人工智能所开展的政务服务创新的大胆探索，为我们构建了一个治理的想象力，第四次工业革命将引致人类社会政府的新形态出现。</s>
<s>呼吁“数字空间”政府研究的根据在于：从技术推动社会变革的视角来看，以智能化、数字化为核心的“大数据、物联网、移动互联网、云计算（边缘计算）、人工智能和社交媒体”等新一代信息技术的不断发展，正在促进人类社会快速全面地进入信息社会5.0阶段，“万物智能、万物联网、万物皆数”的趋势不断加快。</s><s>第四次工业革命的出现，不是仅仅改变了生产方式和管理体系，同时也更深刻地改变了社会资源的配置方式和社会组织的运行模式，这种改变正在渗透到人类生活的方方面面，形成了全新的技术环境和人类社会经济系统的全新运行状态。</s><s>在人类生活的“物理世界”、“人类社会”为主的二元空间之外产出了一个全新的虚拟世界、缺场空间，形成了“物理空间”-“社会空间”-“数字空间”构成的“三元空间”世界 [1] 。</s><s>这一革命性的变革，将从速度、深度、广度上对各行各业产生重大影响，也将深刻地改变政治、经济、科技和文化，影响公众、企业、民间组织、政府部门等各个主体的行为方式 [2] 。</s><s>这是一场不仅表现在技术革命或经济革命的现象，同时也是一场深刻的社会治理的革命，将“改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的治理方式” [3] ，对公共治理和公共服务领域也将带来革命性的变化。</s>
<s>“数字空间”的不断扩展、社会形态的高度互联和人类社会去中心化，使得政府面临全新的治理和服务空间。</s><s>原本在工业化时代建立起来的以“科层控制”和信息“逐级传递”为主要特征的政府组织形态和运行模式，将不再适应这种全新的环境。</s><s>公共治理和公共服务比以往任何时候都要快速适应不断变化的新技术、新环境，加深对治理对象的了解以及治理的想象力。</s>
<s>从文明融合的视角来看，现代化是20世纪以来世界各国共同关注的重要话题，各个国家都在历史变迁中探寻，并经历经济、政治、文化、社会、生态等领域的现代化转型。</s><s>从历史经验和横向对比来看，世界上不存在统一的现代化模板，不存在一模一样的现代化模式。</s><s>正反两方面的经验和教训都表明，现代化需要把一般理论体系与本国的实际发展情况紧密结合在一起，才能形成契合自身需求、体现自身特点的现代化道路，在推进“国家治理体系和治理能力现代化”的道路上亦是如此。</s><s>从工业革命以来推动的全球化发展来看，其实是把世界几大文明越来越高度地链接在一起，各种文明和民族国家之间都应该取长补短、互通有无。</s><s>既使是在早期“西方文明中心”主义思想盛行的时代，官僚科层制的建立也是“东学西渐”与欧洲工业革命对政府实际需要相结合的产物。</s><s>在今天的网络化高度发达的数字文明时代，这种连接已经越来越紧密。</s><s>但是连接的紧密并不一定是单一标准或一元化的社会，随着对“地方性知识”、“知识弥散性”、“集体记忆”认识地逐步加深，在治理体系现代化的价值取向上，也应该打破单一中心主义的思维方式，即治理体系和治理能力现代化不是西方世界（强势）向非西方国家（弱势）的单向输入，以及非西方国家的被动接受，而是一个受特定的社会、文化、价值观念以及历史传统等多种因素影响下的自我再建构过程。</s><s>即使是西方主流学者也认为“在越来越多的国家共同生活着出身各不相同的人们”，应该追求在“多样性的施政中提供合理的解决方案” [4] 。</s>
<s>正是沿着上述的研究思路，我们的观察发现，在第四次工业革命的历程中，政府对信息技术的采用和适应性改革，中国的一些地方政府的实践已经走在了世界的前列。</s><s>这些实践需要我们从现实的真实世界出发，进行理论的提炼，汲取中西方社会治理理论与实践的有效营养，最终推动数字文明时代政府形态的构建，并探索新形态政府的治理模式。</s><s>这种基于现实实践的对于我国公共管理的理论总结也许是一次构建话语体系、引领理论研究的机遇。</s><s>而这一切需要超越西方的“物理空间”的政府治理理论，在中国化或本土化的思维模式上进行，是中国的实践经验的一次总结，从而推动新的研究范式产生。</s><s>尤其是在中国改革开放四十年取得了举世瞩目的成就面前，“治理有效”已经成为国内外有识之士的发展共识。</s>
<s>1.1 推进国家治理体系与治理能力现代化的需要</s>
<s>从十八届三中全会到十九届四中全会，贯穿的一个主题就是“推进国家治理体系与治理能力的现代化”，有人把它比喻成我国继实现农业、工业、国防和科技四个现代化后的“第五个现代化”。</s><s>不可否认，由于历史的原因，我国失去了前三次工业革命的发展机遇，因此，所谓前四个现代化我们是一个追赶的过程。</s><s>今天，当“第五个现代化”成为一个核心命题的时候，我们所遇到的发展机遇是当下的第四次工业革命。</s><s>在这场激动人心的伟大变革中，中国的站位与以往将有所不同，我们和发达国家不仅站在了同一起跑线上，而且在某些领域具有领跑的可能性。</s><s>正是在这一现实背景下，政府治理能力的再构建和政府形态转型的可能性构成了本项研究的理论价值与政策价值。</s>
<s>改革开放以来，我国一直在探索更加有效治理的方式，十八届三中全会首次在中央文件中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，第一次以正式文件的形式提出“社会治理”的概念，明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革的总目标。</s><s>2017年10月，党的十九大开启了国家治理体系和治理能力现代化建设新时代，提出“建立共建共治共享”的社会治理格局，首次明确提出了国家治理现代化的时间表和路线图。</s><s>2018年2月，中国共产党的十九届三中全会提出了“深化党和国家机构改革”的要求。</s><s>2019年11月，党的十九届四中全会阐述了中国特色社会主义制度和国家治理体系发展的历史性成就、显著优势，提出新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义，并作出工作部署，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的各级领导提出要求。</s>
<s>为适应新技术和新信息环境的变化，近年来我国政府展开了一系列的政策行动。</s><s>从政策的推进上看，紧跟第四次工业革命的技术发展，在国家战略和顶层设计层面制定和实施了“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展。</s><s>在新兴技术、新兴产业领域制定一系列行动纲要，如《促进大数据发展行动纲要》、《新一代人工智能发展规划》以及各类新兴产业发展规划。</s><s>十九大报告提出了“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”的要求，并在十九届四中全会决议中将“科技支撑”纳入加强和创新社会治理重要内容。</s><s>在放管服和优化营商环境改革中，“互联网+政务”和数字政府建设是其中重要的内容。</s><s>习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议中也强调“要运用信息化手段推进政务公开、党务公开，加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台，更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题”。</s><s>党的十九届三中全会做出了深化党和国家机构改革的决定，提出要充分利用信息化技术手段，提高政府机构的履职能力。</s><s>国务院要求推进政务服务“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门”、“最多跑一次”，加快推进“互联网+政务服务”、政务信息系统整合共享、审批服务便民化和建设一体化在线政务服务平台等工作。</s>
<s>1.2 推进政府治理现代化在中国地方政府实践的经验总结</s>
<s>从1982年开始，中国政府开始了多次政府机构改革，以适应中国特色社会主义市场经济发展的需要。</s><s>在最近一次政府机构改革中，地方政府的一些做法和表现颇为抢眼。</s><s>从2018年下半年开始，各省级地方政府机构改革方案陆续获批并向社会公布，除了与中央政府统一配置国家机关职能相对应的机构外，多个省份为推进“互联网+政务”、“政务一网通办”和“数字社会”建设，根据各自实际情况设置了大数据局或相关管理机构。</s><s>截止到2019年10月底，已经有山东、重庆、福建、浙江、吉林、广东、广西、贵州等22个省级地方政府成立了大数据管理局或相关数据治理机构。</s><s>在省级地方政府层面，大部分成立大数据治理机构的省份都将大数据局置于重要的行政序列，例如广东成立政务服务数据管理局后，将其从前身所属的省经济和信息化委员会调整到省人民政府办公厅。</s><s>另有多个省份（如贵州、内蒙古、重庆、广西、山东、安徽、吉林、海南、四川）将大数据治理机构直接升格为省级人民政府直属机构，成为省政府直属的正厅级行业管理部门。</s><s>在市县一级地方政府中，早在2015年就有广州市、沈阳市、成都市、黄石市、保山市等成立了大数据管理局。</s>
<s>大数据管理机构的成立，很多地方政府不再简单地将其视为信息化的手段，而往往与“放管服”、“一网通办”、“营商环境”等联系在一起，成为更加有效地提供公共服务的“技术支撑”和“应用拉手”，甚至与知识经济发展相勾连，视其为数字社会中数据资产的管理主体和智慧社会的建设主体。</s><s>江苏的“不见面审批”模式、浙江的“最多跑一次”改革和广东的“数字政府”建设是其中的典型代表。</s><s>城市大脑、智慧城市建设也在全国各地纷纷展开，杭州、哈尔滨、重庆、广州等地都取得了一定的效果。</s><s>大数据局的成立，为智慧城市的转型提供了有力抓手，也标志着“数字政府”改革建设迈出实质性、关键性的一步。</s>
<s>以广东为例，政务服务正在实现“指尖可达”。</s><s>为落实习近平总书记对广东提出的“四个走在全国前列”要求，全面提升政府治理体系和治理能力水平的重要部署，从2017年开始，广东省开启了“数字政府”的改革，率先在全国集成民生服务小程序、APP及民生服务公众号，以提升一体化办事效率为目标，打造了广东政府的“指尖”办事利器。</s><s>截至2019年12月，其开发的微信小程序“粤省事”已经上线912项高频便民政务服务，其中663个事项实现了“零跑动”，92个事项“最多跑一次”，累计业务量超4亿，累计访问超34亿次，实名用户数达到2372万，即每五个广东省居民中就有一个通过“指尖”享受政府的公共服务。</s>
<s>通过“粤省事”集成民生服务微信小程序，民众可办理包括出生证、身份证、居住证等在内的67种电子证照，电子证照与纸质证照具有同等使用效力，全省通行，实现了只要“一机在手”就带齐了所有证照，形成了随时随地可以“指尖”办理的全新政务服务形态。</s><s>这种“指尖上的服务”包括便捷办理和享受税务、就医、人才与就业等专项服务；教育服务、法律服务、智慧出行服务、大湾区等专题服务；残疾人、老年人、境外人士等特殊群体事项服务。</s><s>如办理在广东的居住证，通过“粤省事”平台，只需简单填写一个表单，一键提交即可完成办理，而过去至少需要10个工作日，用户平均至少跑3～5次。</s>
<s>“粤省事”小程序是广东省“数字政府”改革中政务服务“指尖可达”的典型应用，也是一体化办事程度最高、覆盖范围最广的政务服务界面。</s><s>通过微信端入口无需任何下载及重复注册，只需一键实名登录，即可进行高频服务事项全网通办。</s><s>“粤省事”程序虽“小”，却体现了第四次工业革命的“大”趋势，可谓“一叶知秋”。</s>
<s>1.3 中国地方政府的数字化实践具有第四次工业革命的意义</s>
<s>我国地方政府推进的数字化政府建设，正在重新定义传统的政府与社会的关系、政府与企业的关系，甚至重新定义政府的形态，可以说，这是第四次工业革命的一个重要组成部分。</s><s>其原理就是通过数据共享打破了工业文明政府中条块分割的科层制，当数据以零成本的状态交互作用的时候，公共服务的提供也出现了近乎零成本状态。</s><s>这种大数据带来的政府公共服务的新形态虽然在中国率先发生，但其意义绝不是中国所特有的，可以说这是第四次工业革命在政府组织架构变革中的初步结果，我们可以想象这将预示着数字文明时代的政府变革，其意义将是世界性的。</s>
<s>首先，新一代信息技术在政府内部管理、社会治理和公共服务领域已经开展了一定程度的应用，这部份应用对新技术环境下数据的全域化、泛在化、增值性、留痕性、可分析性、可整合性，特别是万物联网的技术逻辑给予了高度的重视，并在积极地推动政府政务处理、社会治理和公共服务的智能化、协同化、赋能化、循数意识、精准治理和动态调整，实现技术逻辑向治理逻辑的转变。</s><s>这种转变急需开展实践经验的总结和理论的抽象，为下一步更大范围技术采纳和制度更新奠定良好的基础。</s>
<s>其次，在本轮机构改革中，地方政府利用新技术开展的一系列改革实践使得政府公共服务及其业务数据在大数据中心或平台上汇聚，智能政务和智慧城市建设的“中台”正在形成，海量数据的汇集在改变“信息孤岛”和“应用烟囱”，实现“横向融通”等方面起到了积极的推动作用，但与此同时也带了数据分析、智能决策、主动服务和有效信任的压力，仅仅只是数据的汇集是无法实现智慧政务目标的。</s><s>政府公共服务无论在数据处理层面，还是业务再造和协同层面都对人工智能提出了更高的需求。</s>
<s>再次，从科学研究来看，在经历了实验、理论和仿真三种范式后，目前正在进入“数据密集型科学发现”的第四研究范式，这一范式不仅能够模拟仿真，还能分析总结并得到理论。</s><s>大数据和人工智能的广泛应用正在将科学研究四种研究范式推向融合发展的阶段。</s><s>在社会科学研究领域，计算实验方法、计算社会科学的发展不仅仅是简单的研究技巧和具体方法的改进，更为重要的方法论意义是把现实社会系统转化成由智能主体构成的演化系统。</s><s>因此，建立政府公共服务的人工智能实验平台研究，有利于将“物理空间”、“社会空间”和“数字空间”的三元空间中各个主体的属性数据、行为数据及时空数据进行有效融合，并可通过建立“人工个体”代替现实系统中的“人”，揭示社会系统中“个体微观行为和系统宏观行为之间的动力学机制”，这样既能够实现对现实系统的模拟，达到精准分析和智能预测的目标，更能够利用大数据在像素、粒度上的优势，实现个体微观到系统宏观之间知识产出的连续谱，实现政府公共服务“生计”和“生境”的双重仿真，真正实现公共管理研究“通宏洞微”的理想之境。</s>
<s>2 从“物理空间”的政府到“数字空间”的政府</s>
