<s>党建引领下的社区治理和服务创新</s>
<s>曹海军</s>
<s>东北大学文法学院</s>
<s>政治学研究 2018(01)</s>

<s>社区是社会治理系统的基础单元, 是国家治理体系的微观细胞。</s><s>随着中国经济社会的快速转型发展, 特别是城镇化的大力推进, 社区越来越多地承载了社会建设、社会治理以及公共服务在微观层面的兜底功能。</s><s>社区治理体系和治理能力现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成, 其内涵也较传统的管理和服务有了根本性的提升和转变。</s><s>进入新时代, 在基层党建引领下, 社区治理更加强调社区治理主体的多元化、社区治理手段的法治化、社区治理过程的服务化、社区治理机制的精细化, 共治共建共享成为了社区治理和服务的基本导向。</s>
<s>2017年6月12日, 中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 (以下简称《意见》) , 首次以党中央的名义对社区治理进行了顶层设计和宏观布局。</s><s>不久, 党的十九大召开, 十九大报告中关于社会治理、社会组织、社区等词汇频繁出现, 报告全文中出现“社区”3次、“社会组织”5次、“社会治理”10次、“基层”19次、“协商”24次。</s><s>党的十九大报告指出, “加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”</s>
<s>应该说, 《意见》和十九大报告将社区治理和服务作为社会建设、社会治理、社会服务的重要组成部分和基层实现路径进行了战略性的定位和布局。</s><s>习近平总书记曾强调指出:“基层是一切工作的落脚点, 社会治理的重心必须落实到城乡、社区” (1) ;“加强和创新社会治理, 关键在体制创新, 核心是人”, “社会治理的重心必须落到城乡社区, 社区服务和管理能力强了, 社会治理的基础就实了。”</s><s>(2) 进入新时代, 人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为了社会主要矛盾。</s><s>基于这一科学的政治论断, 推动基层社会治理和服务的下沉, 将治理寓于服务之中, 通过党建引领下的治理型服务, 实现社区治理和服务的供给侧创新, 是破解新时代社会主要矛盾的着力点和突破口。</s>
<s>实践上, 加强社区治理和服务, 破解社会主要矛盾, 关键在党建引领。</s><s>2016年2月, 习近平总书记考察南昌市光明社区时指出, “社区工作很重要, 一是要抓好党的建设, 使党组织真正成为社区的领头人, 把各方面工作带动起来。</s><s>二是要抓好服务, 人民群众的事情就是我们的牵挂, 要以问题为导向, 力争实现各种服务全覆盖, 不断满足百姓提出的新需求。”</s><s>(1) 党组织作为社区治理和服务的主心骨, 在社区治理中发挥着“一核多元”与“一核多能”的治理核心作用和多重服务功能。</s><s>如何进一步有效发挥基层党建和党组织的核心作用, 推进社区治理和服务供给侧改革, 形成社区共治共建共享的治理和服务格局, 也就成为当前基层党建和社区治理与服务面临的重大现实课题。</s>
<s>一、党建引领下我国社区治理和服务创新的现状</s>
<s>党的十八大以前, 由于基层党建的缺位和党组织一定程度的弱化, 社区治理和服务的内在驱动不足, 特别是基层党组织在推进社区治理和服务方面的动员能力下降, 基层党员人心涣散, 先锋模范作用不足, 服务群众意识不强, 具体来说:</s>
<s>一是对基层党建的思想认识不实。</s><s>首先是很多党员干部长期将基层党建工作视同“鸡肋”, 形成了经济发展至上、轻视党建的工作作风。</s><s>有的辖区单位更是组织涣散, 对社区治理和服务与发挥党组织作用的辩证关系认识不足, 认为社区治理和服务应当由街道社区承担, 与本单位无关;有的则担心参与社区治理特别是服务要增加额外负担, 对社区治理和服务工作不理解、不支持、不参与。</s>
<s>二是基层党建的战斗堡垒作用不强。</s><s>有些地方客观上的确存在社区党组织在人财物等基础资源方面的局限:办公用房和服务设施有限, 社区行政化严重, 社区干部力量不足、待遇不高、整体素质有待进一步提高。</s><s>尤其是随着小区的发展, 小区党支部没有办公场所, 小区党支部书记年龄偏大, 缺乏报酬, 工作积极性难以保证。</s><s>同时, 有的党组织党务工作者水平不高, 办法不多。</s><s>社区党员日益增多, 大部分是离退休和“两新”组织党员, 流动性较大, 情况复杂, 党员教育管理容易出现“盲点”, 党员先锋模范作用发挥不够。</s><s>一些党员缺乏对社区的认同感和参与意识, 持有多一事不如少一事的心态。</s>
<s>三是基层党建的方式方法不多。</s><s>面对社区治理和服务带来的新情况新问题, 比如社区治理的法治化、社区治理的协商共治、政府治理的职能转变、社区公共服务的完善、社区治理的信息化等问题, 有的党组织思路陈旧、办法简单、措施不力, 往往出现作用发挥不了、发挥不好的现象, 特别是对社区居民日益增长的美好生活需要缺乏有效的识别和精准的判断, 导致居民的实际需要和公共服务的供给不匹配。</s>
<s>四是基层党建的体制机制不顺。</s><s>在街道层面, 街道办事处是政府的派出机构, 不属于一级政府, 虽然事实上几乎承担了一级政府的所有职能。</s><s>2009年全国人大宣布废止1954年颁布的《街道办事处条例》, 使得街道党组织推进社区治理现代化方面存在“先天不足”的问题。</s><s>街道、社区党组织权责利不一致, 难以适应社区治理和服务的新时代要求, 导致街道、社区党组织在履行领导、组织、指导、协调社区治理和服务方面, 在组织协调地区性、社会性、群众性、公益性工作中, 显得有些鞭长莫及。</s><s>党委统一领导、驻社区单位密切配合、有关方面齐抓共管的社区共治共建共享的治理格局尚未真正形成。</s>
<s>二、“一核多元”到“一核多能”推动社区治理和服务创新</s>
<s>党的十八大以来, 各地社区党建服务中心和党群服务中心的建立, 一方面为丰富多样的区域化党建工作找到了新的载体, 另一方面也为党建引领下的社区治理和服务创新搭建了平台。</s><s>各地社区党建服务中心或党群服务中心, 围绕“凝聚党心, 服务群众”的宗旨, 持续加强社区党委“同心圆”的政治引领功能和“连心桥”的服务群众功能, 共同筑造了“一核多元”和“一核多能”的社区治理和服务创新的全新架构。</s>
<s>从社区治理创新来说, 各地围绕基层党建, 初步形成了社区党委与辖区内各主体之间“一核多元”同心圆式的治理格局。</s><s>“一核”即“一个领导核心”, 以社区党委为领导核心;“多元”即“多元共治主体”, 以社区服务中心、社会组织、驻地单位等多元主体共同参与社区治理和服务。</s><s>以此为基础, 各地广泛促进社区党建和服务创新过程的“三融合”和“三互动”。</s><s>“三融合”即基层党建与联系群众相融合、政府治理与发动群众相融合、多元化供给与服务群众相融合;“三互动”即政府与社会有序互动、社区与居民有效互动、居民与社区组织积极互动, 初步形成党委、政府、社会、居民协同共治的基层党建和社区治理新格局。</s>
<s>从社区服务创新来说, 在基层党建创新引领下, 各地社区围绕“一核多元”治理格局, 大力推动“一核多能”的服务创新。</s><s>党组织作为社区治理的政治核心主体, 适应新时代和新常态的要求, 要充分发挥党组织“一核多能”作用, 即在党组织发挥领导核心和战斗堡垒作用的前提下, 延伸拓展多项服务功能, 即系统服务功能、自我服务功能、引导服务功能、治理服务功能、文化服务功能、智慧服务功能、依法服务功能。</s>
<s>做实区域党建, 提升社区党组织的系统服务功能。</s><s>2017年7月, 时任中组部部长的赵乐际在全国城市基层党建工作经验交流座谈会上指出:“要强化街道党组织统筹协调功能, 推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动, 扩大商务楼宇、各类园区、商圈市场、互联网业等新兴领域党建覆盖, 健全市、区、街道、社区党组织四级联动体系”。</s><s>在此基础上, 全面提升党组织在区域内的整合资源和组织动员能力, 形成齐抓共管社区共治的强大合力, 探索“区域统筹、资源整合、服务联动、共建共享”的区域化融合发展之路。</s><s>各地设立党建服务中心和党群服务中心, 就是为了引导区域内各类基层党组织和党员找到基层“家园”, 凝聚党心, 进而更加主动融入社区、服务群众, 积极参与区域化党建工作, 以实际行动回报社会。</s>
<s>加强基层建设, 提升社区党组织的自我服务功能。</s><s>社区党组织是社区治理和服务中的核心主体。</s><s>新时代条件下, 社区新型经济组织和社会组织大量涌现且发展变化较快, 社区人员思想多元、成份复杂、流动频繁。</s><s>现实需要和客观情况要求社区党组织必须加强自身建设。</s><s>只有社区党组织坚强有力, 才能有效推进社区治理和服务。</s><s>一是要创新社区党组织设置形式。</s><s>按照“便于党员管理、便于开展活动、便于服务居民”的原则建立社区党组织, 在党员人数100人以上的社区成立党委, 并结合实际组建“网格党支部”“小区党支部”“楼宇党支部”“商贸市场党支部”“QQ (微信) 党支部”等, 设立楼栋党小组、兴趣党小组、党员中心户、党员责任区等, 确保党的工作不留“空白点”。</s><s>二是要加强社区党组织领导班子和队伍建设:推行社区党组织“两推一选”和社区居委会直选, 选优配强社区领导班子;提倡社区党组织书记与社区居委会主任“一肩挑”;探索面向社区公开招聘社区党务工作者机制;切实抓好社区干部的培训;分类管理社区党员, 从严从实开展组织生活, 严肃处置不合格党员。</s><s>三是要强化社区党建工作保障。</s><s>通过层层抓好基层党建工作责任制的落实, 让社区党组织不再为“柴米油盐”发愁, 真正实现有场所议事、有钱办事、有人干事。</s><s>要重点解决好小区党支部的办公场所、干部工作补贴、活动经费等问题, 确保党的组织和工作双覆盖。</s>
<s>推动居民自治, 提升党组织的引导服务功能。</s><s>“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制, 保障人民享有更多更切实的民主权利”, 关键是要坚持党的领导。</s><s>党组织要树立“组织该做的事绝不推诿、群众能管的事绝不包办、社会可做的事绝不越权”的理念, 通过统筹协调、规范引导、组织动员、支持服务、凝聚骨干等方式, 既能使基层民主自治充满活力, 又能有序有效扩大群众参与从而有效推进社区治理和服务。</s><s>实践中, 一是要厘清社区治理职权。</s><s>党委政府主要承担好宏观调节、社会治理和公共服务的职能。</s><s>切实转变政府治理职能, 积极为社区减负增效, 明确政府、街道、社区的关系, 科学界定各自的职责范围, 推动形成参与广泛、权责明确、协调有力、资源整合、运行高效的现代社区治理体系。</s><s>二是要加强社区居民自治。</s><s>支持和保证社区自治组织依法实行社区居民自治, 探索并不断完善社区成员代表会、社区民主协商会、社区党员议事会、社区党建工作联席会等行之有效的方法, 探索党代表、人大代表、政协委员进驻社区的工作机制, 为各方参与社区治理创造条件。</s><s>三是要激发社会组织活力。</s><s>通过采取“政府购买服务、公益创投服务、慈善捐赠服务、义工志愿服务”等形式, 以群众需求为导向, 推动“三社联动”, 让社区搭建平台、社会组织运营、社工提供服务真正联动起来, 让社会团体、社会服务机构以及基金会等各类社会组织承担更加多样化、个性化的社区服务功能, 实现社区服务社会化的目标。</s>
<s>着力改善民生, 提升党组织的治理服务功能。</s><s>全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨和一贯追求, 社区党建服务中心和党群服务中心的目标就是“凝聚党心、服务群众”。</s><s>对党组织来说, 社区治理最好的载体和抓手就是建设基层服务型党组织, “服务就是最大的治理”, 寓领导和管理于服务之中, 增强社区治理的凝聚力。</s><s>一是要构建便民服务网络。</s><s>二是要创新帮民服务方式。</s><s>三是要建立暖民服务队伍。</s><s>四是要实施惠民服务项目。</s>
<s>发展社区文化, 提升党组织的文化服务功能。</s><s>社区文化是社区共同体的核心要素, 是凝聚党员、凝聚居民、凝聚社会的精神纽带, 更是社区治理现代化的内在要求。</s><s>面对社区成员价值观、消费观、利益观的多元化特点, 党组织要将党建工作与先进文化相融合, 将党的路线方针政策有机融入社区文化建设当中。</s><s>一是要以文化教育人, 引领形成健康向上的道德风尚;二是要以文化陶冶人, 引领树立合力共为的价值理念;三是要以文化凝聚人, 引领建设人文家园的工作合力。</s>
<s>利用信息技术, 提升党组织的智慧服务功能。</s><s>信息化手段是社区治理和服务现代化的重要方向。</s><s>党组织要适应新形势, 利用信息技术推进社区服务创新。</s><s>一是要大力实施“互联网+”行动, 利用互联网快捷有效的沟通渠道, 进一步密切党群服务关系。</s><s>二是要全面推行社区服务网格化管理。</s><s>网格化管理既是有效的社区管理网格, 也是有效的社区服务网格, 在充分利用管理网格的平台设施基础上, 将社保、计生、医疗等社区服务的项目纳入到社区网格化管理的平台上, 实现一个网格多种用途。</s><s>三是要积极开辟网上服务通道, 探索建立“网上服务超市”“微信服务平台”等模式。</s>
<s>维护社会稳定, 提升党组织的依法服务功能。</s><s>社区是维护社会稳定的第一道防线, 在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用。</s><s>没有社区的稳定, 就没有基层社会的稳定。</s><s>党组织要着力推进社区治理法治化建设, 维护社区稳定。</s>
