党建 引领 下 的 社区 治理 和 服务 创新
曹海军
东北 大学 文法 学院
政治学 研究 2018 ( 01 )

社区 是 社会 治理 系统 的 基础 单元 , 是 国家 治理 体系 的 微观 细胞 。 随着 中国 经济 社会 的 快速 转型 发展 , 特别是 城镇化 的 大力 推进 , 社区 越来越 多 地 承载 了 社会 建设 、 社会 治理 以及 公共 服务 在 微观 层面 的 兜底 功能 。 社区 治理 体系 和 治理 能力 现代化 作为 国家 治理 体系 和 治理 能力 现代化 的 基础性 构成 , 其 内涵 也 较 传统 的 管理 和 服务 有 了 根本性 的 提升 和 转变 。 进入 新 时代 , 在 基层 党建 引领 下 , 社区 治理 更加 强调 社区 治理 主体 的 多元化 、 社区 治理 手段 的 法治 化 、 社区 治理 过程 的 服务 化 、 社区 治理 机制 的 精细 化 , 共 治 共建 共享 成为 了 社区 治理 和 服务 的 基本 导向 。
2017年 6月 12日 , 中共 中央 、 国务院 发布 了 《 关于 加强 和 完善 城乡 社区 治理 的 意见 》 ( 以下 简称 《 意见 》 ) , 首次 以 党 中央 的 名义 对 社区 治理 进行 了 顶层 设计 和 宏观 布局 。 不久 , 党 的 十九 大 召开 , 十九 大 报告 中 关于 社会 治理 、 社会 组织 、 社区 等 词汇 频繁 出现 , 报告 全 文 中 出现 “ 社区 ” 3 次 、 “ 社会 组织 ” 5 次 、 “ 社会 治理 ” 10 次 、 “ 基层 ” 19 次 、 “ 协商 ” 24 次 。 党 的 十九 大 报告 指出 , “ 加强 社区 治理 体系 建设 , 推动 社会 治理 重心 向 基层 下 移 , 发挥 社会 组织 作用 , 实现 政府 治理 和 社会 调节 、 居民 自治 良性 互动 。 ”
应该 说 , 《 意见 》 和 十九 大 报告 将 社区 治理 和 服务 作为 社会 建设 、 社会 治理 、 社会 服务 的 重要 组成 部分 和 基层 实现 路径 进行 了 战略性 的 定位 和 布局 。 习近平 总书记 曾 强调 指出 : “ 基层 是 一切 工作 的 落脚点 , 社会 治理 的 重心 必须 落实 到 城乡 、 社区 ” ( 1 ) ; “ 加强 和 创新 社会 治理 , 关键 在 体制 创新 , 核心 是 人 ” , “ 社会 治理 的 重心 必须 落 到 城乡 社区 , 社区 服务 和 管理 能力 强 了 , 社会 治理 的 基础 就 实 了 。 ” ( 2 ) 进入 新 时代 , 人民 日益 增长 的 美好 生活 需要 和 不 平衡 不 充分 的 发展 之间 的 矛盾 成为 了 社会 主要 矛盾 。 基于 这 一 科学 的 政治 论断 , 推动 基层 社会 治理 和 服务 的 下沉 , 将 治理 寓于 服务 之中 , 通过 党建 引领 下 的 治理 型 服务 , 实现 社区 治理 和 服务 的 供给 侧 创新 , 是 破解 新 时代 社会 主要 矛盾 的 着力点 和 突破口 。
实践 上 , 加强 社区 治理 和 服务 , 破解 社会 主要 矛盾 , 关键 在 党建 引领 。 2016年 2月 , 习近平 总书记 考察 南昌市 光明 社区 时 指出 , “ 社区 工作 很 重要 , 一 是 要 抓好 党 的 建设 , 使 党 组织 真正 成为 社区 的 领头人 , 把 各 方面 工作 带动 起来 。 二 是 要 抓好 服务 , 人民 群众 的 事情 就 是 我们 的 牵挂 , 要 以 问题 为 导向 , 力争 实现 各 种 服务 全 覆盖 , 不断 满足 百姓 提出 的 新 需求 。 ” ( 1 ) 党 组织 作为 社区 治理 和 服务 的 主心骨 , 在 社区 治理 中 发挥 着 “ 一 核 多元 ” 与 “ 一 核 多 能 ” 的 治理 核心 作用 和 多 重 服务 功能 。 如何 进一步 有效 发挥 基层 党建 和 党 组织 的 核心 作用 , 推进 社区 治理 和 服务 供给侧 改革 , 形成 社区 共 治 共建 共享 的 治理 和 服务 格局 , 也 就 成为 当前 基层 党建 和 社区 治理 与 服务 面临 的 重大 现实 课题 。
一 、 党建 引领 下 我 国 社区 治理 和 服务 创新 的 现状
党 的 十八 大 以前 , 由于 基层 党建 的 缺位 和 党 组织 一定 程度 的 弱化 , 社区 治理 和 服务 的 内在 驱动 不足 , 特别 是 基层 党 组织 在 推进 社区 治理 和 服务 方面 的 动员 能力 下降 , 基层 党员 人心 涣散 , 先锋 模范 作用 不足 , 服务 群众 意识 不 强 , 具体 来 说 :
一 是 对 基层 党建 的 思想 认识 不 实 。 首先 是 很多 党员 干部 长期 将 基层 党建 工作 视同 “ 鸡肋 ” , 形成 了 经济 发展 至上 、 轻视 党建 的 工作 作风 。 有的 辖区 单位 更 是 组织 涣散 , 对 社区 治理 和 服务 与 发挥 党 组织 作用 的 辩证 关系 认识 不足 , 认为 社区 治理 和 服务 应当 由 街道 社区 承担 , 与 本 单位 无关 ; 有的 则 担心 参与 社区 治理 特别 是 服务 要 增加 额外 负担 , 对 社区 治理 和 服务 工作 不 理解 、 不 支持 、 不 参与 。
二 是 基层 党建 的 战斗 堡垒 作用 不 强 。 有些 地方 客观上 的确 存在 社区 党 组织 在 人 财 物 等 基础 资源 方面 的 局限 : 办公 用 房 和 服务 设施 有限 , 社区 行政 化 严重 , 社区 干部 力量 不足 、 待遇 不 高 、 整体 素质 有待 进一步 提高 。 尤其是 随着 小区 的 发展 , 小区 党支部 没有 办公 场所 , 小区 党支部 书记 年龄 偏 大 , 缺乏 报酬 , 工作 积极性 难以 保证 。 同时 , 有的 党 组织 党务 工作者 水平 不 高 , 办法 不 多 。 社区 党员 日益 增多 , 大部分 是 离退休 和 “ 两 新 ” 组织 党员 , 流动性 较 大 , 情况 复杂 , 党员 教育 管理 容易 出现 “ 盲点 ” , 党员 先锋 模范 作用 发挥 不 够 。 一些 党员 缺乏 对 社区 的 认同感 和 参与 意识 , 持有 多 一 事 不 如 少 一 事 的 心态 。
三 是 基层 党建 的 方式 方法 不 多 。 面对 社区 治理 和 服务 带来 的 新 情况 新 问题 , 比如 社区 治理 的 法治 化 、 社区 治理 的 协商 共 治 、 政府 治理 的 职能 转变 、 社区 公共 服务 的 完善 、 社区 治理 的 信息化 等 问题 , 有的 党 组织 思路 陈旧 、 办法 简单 、 措施 不力 , 往往 出现 作用 发挥 不 了 、 发挥 不 好 的 现象 , 特别是 对 社区 居民 日益 增长 的 美好 生活 需要 缺乏 有效 的 识别 和 精 准 的 判断 , 导致 居民 的 实际 需要 和 公共 服务 的 供给 不 匹配 。
四 是 基层 党建 的 体制 机制 不 顺 。 在 街道 层面 , 街道 办事处 是 政府 的 派出 机构 , 不 属于 一 级 政府 , 虽然 事实上 几乎 承担 了 一 级 政府 的 所有 职能 。 2009年 全国 人大 宣布 废止 1954年 颁布 的 《 街道 办事处 条例 》 , 使得 街道 党 组织 推进 社区 治理 现代化 方面 存在 “ 先天不足 ” 的 问题 。 街道 、 社区 党 组织 权 责 利 不 一致 , 难以 适应 社区 治理 和 服务 的 新 时代 要求 , 导致 街道 、 社区 党 组织 在 履行 领导 、 组织 、 指导 、 协调 社区 治理 和 服务 方面 , 在 组织 协调 地区性 、 社会性 、 群众性 、 公益性 工作 中 , 显得 有些 鞭长莫及 。 党委 统一 领导 、 驻 社区 单位 密切 配合 、 有关 方面 齐 抓 共 管 的 社区 共 治 共建 共享 的 治理 格局 尚 未 真正 形成 。
二 、 “ 一 核 多元 ” 到 “ 一 核 多 能 ” 推动 社区 治理 和 服务 创新
党 的 十八 大 以来 , 各地 社区 党建 服务 中心 和 党群 服务 中心 的 建立 , 一 方面 为 丰富 多样 的 区域化 党建 工作 找到 了 新 的 载体 , 另 一 方面 也 为 党建 引领 下 的 社区 治理 和 服务 创新 搭建 了 平台 。 各地 社区 党建 服务 中心 或 党群 服务 中心 , 围绕 “ 凝聚 党心 , 服务 群众 ” 的 宗旨 , 持续 加强 社区 党委 “ 同心圆 ” 的 政治 引领 功能 和 “ 连心桥 ” 的 服务 群众 功能 , 共同 筑 造 了 “ 一 核 多元 ” 和 “ 一 核 多 能 ” 的 社区 治理 和 服务 创新 的 全新 架构 。
从 社区 治理 创新 来说 , 各地 围绕 基层 党建 , 初步 形成 了 社区 党委 与 辖区 内 各 主体 之间 “ 一 核 多元 ” 同心圆 式 的 治理 格局 。 “ 一 核 ” 即 “ 一 个 领导 核心 ” , 以 社区 党委 为 领导 核心 ; “ 多元 ” 即 “ 多元 共 治 主体 ” , 以 社区 服务 中心 、 社会 组织 、 驻地 单位 等 多元 主体 共同 参与 社区 治理 和 服务 。 以 此 为 基础 , 各地 广泛 促进 社区 党建 和 服务 创新 过程 的 “ 三 融合 ” 和 “ 三 互动 ” 。 “ 三 融合 ” 即 基层 党建 与 联系 群众 相 融合 、 政府 治理 与 发动 群众 相 融合 、 多元化 供给 与 服务 群众 相 融合 ; “ 三 互动 ” 即 政府 与 社会 有序 互动 、 社区 与 居民 有效 互动 、 居民 与 社区 组织 积极 互动 , 初步 形成 党委 、 政府 、 社会 、 居民 协同 共 治 的 基层 党建 和 社区 治理 新 格局 。
从 社区 服务 创新 来说 , 在 基层 党建 创新 引领 下 , 各地 社区 围绕 “ 一 核 多 元 ” 治理 格局 , 大力 推动 “ 一 核 多 能 ” 的 服务 创新 。 党 组织 作为 社区 治理 的 政治 核心 主体 , 适应 新 时代 和 新 常态 的 要求 , 要 充分 发挥 党 组织 “ 一 核 多 能 ” 作用 , 即 在 党 组织 发挥 领导 核心 和 战斗 堡垒 作用 的 前提 下 , 延伸 拓展 多 项 服务 功能 , 即 系统 服务 功能 、 自我 服务 功能 、 引导 服务 功能 、 治理 服务 功能 、 文化 服务 功能 、 智慧 服务 功能 、 依法 服务 功能 。
做实 区域 党建 , 提升 社区 党 组织 的 系统 服务 功能 。 2017年 7月 , 时 任 中组部 部长 的 赵乐际 在 全国 城市 基层 党建 工作 经验 交流 座谈会 上 指出 : “ 要 强化 街道 党 组织 统筹 协调 功能 , 推进 街道 社区 党建 、 单位 党建 、 行业 党建 互联 互动 , 扩大 商务 楼宇 、 各 类 园区 、 商圈 市场 、 互联网 业 等 新兴 领域 党建 覆盖 , 健全 市 、 区 、 街道 、 社区 党 组织 四 级 联动 体系 ” 。 在 此 基础 上 , 全面 提升 党 组织 在 区域 内 的 整合 资源 和 组织 动员 能力 , 形成 齐 抓 共 管 社区 共 治 的 强大 合力 , 探索 “ 区域 统筹 、 资源 整合 、 服务 联动 、 共建 共享 ” 的 区域 化 融合 发展 之 路 。 各地 设立 党建 服务 中心 和 党群 服务 中心 , 就 是 为了 引导 区域 内 各 类 基层 党 组织 和 党员 找到 基层 “ 家园 ” , 凝聚 党心 , 进而 更加 主动 融入 社区 、 服务 群众 , 积极 参与 区域 化 党建 工作 , 以 实际 行动 回报 社会 。
加强 基层 建设 , 提升 社区 党 组织 的 自我 服务 功能 。 社区 党 组织 是 社区 治理 和 服务 中 的 核心 主体 。 新 时代 条件 下 , 社区 新型 经济 组织 和 社会 组织 大量 涌现 且 发展 变化 较 快 , 社区 人员 思想 多元 、 成份 复杂 、 流动 频繁 。 现实 需要 和 客观 情况 要求 社区 党 组织 必须 加强 自身 建设 。 只有 社区 党 组织 坚强 有力 , 才 能 有效 推进 社区 治理 和 服务 。 一 是 要 创新 社区 党 组织 设置 形式 。 按照 “ 便于 党员 管理 、 便于 开展 活动 、 便于 服务 居民 ” 的 原则 建立 社区 党 组织 , 在 党员 人数 100 人 以上 的 社区 成立 党委 , 并 结合 实际 组建 “ 网格 党支部 ” “ 小区 党支部 ” “ 楼宇 党支部 ” “ 商贸 市场 党支部 ” “ QQ ( 微信 ) 党支部 ” 等 , 设立 楼栋 党小组 、 兴趣 党小组 、 党员 中心户 、 党员 责任区 等 , 确保 党 的 工作 不 留 “ 空白点 ” 。 二 是 要 加强 社区 党 组织 领导 班子 和 队伍 建设 : 推行 社区 党 组织 “ 两 推 一 选 ” 和 社区 居委会 直 选 , 选 优 配 强 社区 领导 班子 ; 提倡 社区 党 组织 书记 与 社区 居委会 主任 “ 一 肩 挑 ” ; 探索 面向 社区 公开 招聘 社区 党务 工作者 机制 ; 切实 抓好 社区 干部 的 培训 ; 分类 管理 社区 党员 , 从严 从实 开展 组织 生活 , 严肃 处置 不 合格 党员 。 三 是 要 强化 社区 党建 工作 保障 。 通过 层 层 抓好 基层 党建 工作 责任制 的 落实 , 让 社区 党 组织 不 再 为 “ 柴 米 油 盐 ” 发愁 , 真正 实现 有 场所 议事 、 有 钱 办事 、 有 人 干事 。 要 重点 解决 好 小区 党支部 的 办公 场所 、 干部 工作 补贴 、 活动 经费 等 问题 , 确保 党 的 组织 和 工作 双 覆盖 。
推动 居民 自治 , 提升 党 组织 的 引导 服务 功能 。 “ 健全 基层 党 组织 领导 的 充满 活力 的 基层 群众 自治 机制 , 保障 人民 享有 更 多 更 切实 的 民主 权利 ” , 关键 是 要 坚持 党 的 领导 。 党 组织 要 树立 “ 组织 该 做 的 事 绝 不 推诿 、 群众 能 管 的 事 绝 不 包办 、 社会 可 做 的 事 绝 不 越权 ” 的 理念 , 通过 统筹 协调 、 规范 引导 、 组织 动员 、 支持 服务 、 凝聚 骨干 等 方式 , 既 能 使 基层 民主 自治 充满 活力 , 又 能 有序 有效 扩大 群众 参与 从而 有效 推进 社区 治理 和 服务 。 实践 中 , 一 是 要 厘清 社区 治理 职权 。 党委 政府 主要 承担 好 宏观 调节 、 社会 治理 和 公共 服务 的 职能 。 切实 转变 政府 治理 职能 , 积极 为 社区 减负 增效 , 明确 政府 、 街道 、 社区 的 关系 , 科学 界定 各自 的 职责 范围 , 推动 形成 参与 广泛 、 权责 明确 、 协调 有力 、 资源 整合 、 运行 高效 的 现代 社区 治理 体系 。 二 是 要 加强 社区 居民 自治 。 支持 和 保证 社区 自治 组织 依法 实行 社区 居民 自治 , 探索 并 不断 完善 社区 成员 代表会 、 社区 民主 协商会 、 社区 党员 议事会 、 社区 党建 工作 联席会 等 行之有效 的 方法 , 探索 党代表 、 人大 代表 、 政协 委员 进驻 社区 的 工作 机制 , 为 各 方 参与 社区 治理 创造 条件 。 三 是 要 激发 社会 组织 活力 。 通过 采取 “ 政府 购买 服务 、 公益 创 投 服务 、 慈善 捐赠 服务 、 义工 志愿 服务 ” 等 形式 , 以 群众 需求 为 导向 , 推动 “ 三 社 联动 ” , 让 社区 搭建 平台 、 社会 组织 运营 、 社工 提供 服务 真正 联动 起来 , 让 社会 团体 、 社会 服务 机构 以及 基金会 等 各 类 社会 组织 承担 更加 多样化 、 个性化 的 社区 服务 功能 , 实现 社区 服务 社会化 的 目标 。
着力 改善 民生 , 提升 党 组织 的 治理 服务 功能 。 全心全意 为 人民 服务 是 我们 党 的 根本 宗旨 和 一贯 追求 , 社区 党建 服务 中心 和 党群 服务 中心 的 目标 就 是 “ 凝聚 党 心 、 服务 群众 ” 。 对 党 组织 来说 , 社区 治理 最 好 的 载体 和 抓手 就 是 建设 基层 服务 型 党 组织 , “ 服务 就 是 最 大 的 治理 ” , 寓 领导 和 管理 于 服务 之中 , 增强 社区 治理 的 凝聚力 。 一 是 要 构建 便民 服务 网络 。 二 是 要 创新 帮 民 服务 方式 。 三 是 要 建立 暖 民 服务 队伍 。 四 是 要 实施 惠 民 服务 项目 。
发展 社区 文化 , 提升 党 组织 的 文化 服务 功能 。 社区 文化 是 社区 共同体 的 核心 要素 , 是 凝聚 党员 、 凝聚 居民 、 凝聚 社会 的 精神 纽带 , 更 是 社区 治理 现代化 的 内在 要求 。 面对 社区 成员 价值观 、 消费观 、 利益观 的 多元化 特点 , 党 组织 要 将 党建 工作 与 先进 文化 相 融合 , 将 党 的 路线 方针 政策 有机 融入 社区 文化 建设 当中 。 一 是 要 以 文化 教育 人 , 引领 形成 健康 向上 的 道德 风尚 ; 二 是 要 以 文化 陶冶 人 , 引领 树立 合力 共 为 的 价值 理念 ; 三 是 要 以 文化 凝聚 人 , 引领 建设 人文 家园 的 工作 合力 。
利用 信息 技术 , 提升 党 组织 的 智慧 服务 功能 。 信息化 手段 是 社区 治理 和 服务 现代化 的 重要 方向 。 党 组织 要 适应 新 形势 , 利用 信息 技术 推进 社区 服务 创新 。 一 是 要 大力 实施 “ 互联网 + ” 行动 , 利用 互联网 快捷 有效 的 沟通 渠道 , 进一步 密切 党群 服务 关系 。 二 是 要 全面 推行 社区 服务 网格化 管理 。 网格化 管理 既 是 有效 的 社区 管理 网格 , 也 是 有效 的 社区 服务 网格 , 在 充分 利用 管理 网格 的 平台 设施 基础 上 , 将 社保 、 计生 、 医疗 等 社区 服务 的 项目 纳入 到 社区 网格化 管理 的 平台 上 , 实现 一 个 网格 多 种 用途 。 三 是 要 积极 开辟 网上 服务 通道 , 探索 建立 “ 网上 服务 超市 ” “ 微信 服务 平台 ” 等 模式 。
维护 社会 稳定 , 提升 党 组织 的 依法 服务 功能 。 社区 是 维护 社会 稳定 的 第一 道 防线 , 在 全面 推进 依法 治国 中 具有 不可或缺 的 地位 和 作用 。 没有 社区 的 稳定 , 就 没有 基层 社会 的 稳定 。 党 组织 要 着力 推进 社区 治理 法治化 建设 , 维护 社区 稳定 。
