领导 高度 重视 : 一 种 科层 运作 的 注意力 分配 方式
庞明礼
中南 财经 政法 大学 公共 管理 学院
中国 行政 管理 2019 ( 04 )

摘要 ： 在 公共 治理 的 实践 中 , “ 高度 重视 ” 普遍 存在 于 领导 话语 体系 之中 , 是 一 种 有效 的 治理 形式 。 本 文 将 “ 领导 高度 重视 ” 置于 科层 运作 的 注意力 分配 框架 之中 解释 其 逻辑 过程 。 研究 表明 , “ 领导 高度 重视 ” 是 一 种 科层 运作 的 注意力 分配 方式 , 是 单一 制 大 国 理性 官僚制 治理 框架 建构 过程 中 的 客观 存在 , 在 避责 式 重视 和 邀功 式 重视 两 个 维度 下 实现 权威 、 人力 和 财力 资源 的 倾斜性 使用 , 但是 , 这 种 治理 形式 降低 科层 组织 的 专业化 程度 , 容易 形成 “ 灭火 ” 式 组织 文化 和 绩效 误判 , 也 延缓 了 非 重视 事件 的 “ 政策 之 窗 ” 开启 时间 。 因此 , 要 确立 有效 且 正当 的 注意力 分配 规则 , 用好 “ 整体 绩效 评价 ” 和 “ 政策 绩效 评价 ” 两 大 工具 , 避免 领导 重视 演化 成 “ 为所欲为 ” , 实现 “ 防火 ” 而 非 “ 灭火 ” 。
基金 ： 中南 财经 政法 大学 中央 高校 基本 科研 业务费 专项 资金 资助 项目
关键 词 ： 科层 运作 ; 注意力 分配 ; 领导 高度 重视 ; 官僚制

在 公共 治理 的 实践 中 , “ 高度 重视 ” 普遍 存在 于 领导 话语 体系 之中 。 无论 是 领导者 的 讲话 还是 对 辖区 治理 的 规划 思路 , 都 体现 出 领导 对 地方 治理 的 偏好 和 重视 。 任何 事件 无论 其 复杂 程度 与 处理 难度 , 都 会 因为 领导 高度 重视 而 得到 有效 解决 。 “ 老 大 难 , 老 大 难 , 老大 重视 就 不 难 ” , 这 一 谚语 生动 形象 地 表明 了 领导 高度 重视 的 现实 有效性 。 因此 , 剖析 领导 高度 重视 的 逻辑 是 了解 中国 政策 执行 的 重要 途径 , 是 分析 政府 过程 的 必要 手段 , 也 是 研究 政府 行为 的 重要 观察 窗口 。
学术界 对 领导 高度 重视 的 观察 视角 多 是 批判性 的 。 其 基本 逻辑 是 : 领导 高度 重视 本质 上 是 一 个 “ 人 治 ” , 依靠 领导 手 中 的 行政 权力 形成 纵向 的 压力 传导 机制 , 解决 某个 特定 的 社会 问题 或 社会 现象 , 这 就 意味 着 对 其他 社会 问题 的 不 够 重视 , 必然 导致 “ 头痛 医 头 、 脚 痛 医 脚 ” , 无法 完全 、 彻底 解决 普遍 存在 的 社会 问题 , 也 会 在 社会 中 助长 “ 官本位 ” 的 不良 风气 。 因此 , 在 依法 治国 的 大 背景 下 , 更加 强调 法治 的 规模 效应 , 领导 高度 重视 式 治理 必然 饱受 诟病 。 事实上 , 这 种 诟病 缘起 于 学术界 过于 关注 国家 治理 的 应 然 形式 , 忽略 了 对 中国 语境 的 现实 治理 方式 的 关怀 。 也许 还 存在 着 对 实际 的 官场 运行 逻辑 不 够 熟悉 , 忽略 了 官员 的 行为 规则 是 下级 服从 上级 , 进而 难以 有效 地 梳理 出 领导 高度 重视 的 行为 逻辑 。
因此 , 本 文 将 从 领导 高度 重视 的 现实 必要性 入手 , 解释 官员 注意力 分配 影响 因素 , 进而 分析 科层 运作 中 的 注意力 分配 方式 及其 局限性 , 在 此 基础 上 构建 有效 且 正当 的 注意力 分配 规则 。
一 、 理性 官僚制 的 理想 与 “ 领导 高度 重视 ” 的 现实
以 理性 官僚 制 为 理论 基础 建构 的 公共 组织 中 , “ 各 部门 有 依据 规则 和 章程 而 来 的 清楚 明白 的 ‘ 权限 ’ , 即 权利 与 义务 ; 有 一 套 明确 制定 的 、 官府 间 上下 关系 的 规则 体系 , 遵照 既定 程序 运行 ; 科层 制 内部 的 运作 主要 以 文本 草案 的 形式 保留 下来 , 以 作为 运行 的 主要 载体 ; 体制 内 的 工作 是 以 专业 训练 和 技术 要求 为 前提 的 ; 官吏 在 工作 中 的 全面 投入 , 是 科层 制 发展 成熟 之际 的 必然 要求 ; 具体 内部 业务 的 执行 必 遵循 一定 的 法律 、 法规 和 规章 制度 , 它们 是 明确 的 , 可以 预测 的 , 也 是 可以 学习 的 。 ” [ 1 ] 因此 , 各 级 官员 在 官僚 制 架构 下 按照 职能 专业化 原则 进行 劳动 分工 , 彼此 之间 有 着 严格 的 等级 划分 , 自上而下 依次 形成 金字塔 形状 , 下级 必须 听从 上级 的 权力 命令 和 工作 安排 , 每 个 层级 的 行政 组织 都 有 着 明确 的 权责 边界 , 形成 相对 固定 的 权限 并 可 持续 地 发挥 功能 。
然而 , 理性 官僚制 也 是 理想 官僚制 。 在 韦伯 看来 , “ 拿 发展 成熟 的 官僚 制 机构 跟 其他 形态 的 组织 来 比较 , 其 差别 正 如 机器 生产 方式 与 非 机器 生产 方式 的 差别 一样 。 精 准 、 迅速 、 明确 、 熟悉 档案 、 持续 、 谨慎 、 统一 、 严格 服从 、 防止 摩擦 以及 物资 与 人员 费用 的 节省 , 所有 这些 在 严格 的 官僚制 行政 里 达到 最 理想 状态 。 ” [ 2 ] 但是 , 随着 社会 复杂 程度 的 增加 , 官僚 制 组织 应对 的 事务 日益 繁杂 , 为了 进一步 保持 其 理性 效率 的 特征 , 需要 进一步 细分 部门 , 明确 组织 边界 , 对 官僚 制 内部 职能 部门 分工 和 运作 过程 也 日益 精细 化 。 由此 , 严格 、 刻板 的 规章 制度 进一步 圈定 了 组织 成员 既定 的 工作 程序 与 范围 , 官僚制 组织 的 反 功能 特性 逐渐 显现 出来 , [ 3 ] “ 就事论事 ” 在 现实 中 不 可 避免 。 决策 主体 在 面对 与 决策 相关 的 信息 时 , 理性 的 限度 导致 不 能 同时 关注 所有 的 目标 、 备选 方案 及其 备选 方案 的 后果 , 进而 引发 注意力 集中 于 某些 方面 并 忽视 另 一些 方面 的 信息 , 即 “ 注意力 分配 ” 。 政府 官员 通过 注意力 分配 解决 常规 科层 运作 中 无法 有效 应对 的 “ 个性化 ” 问题 。 具体 而 言 :
( 一 ) 单一制 大 国 的 纵向 控制 与 政策 弹性 的 平衡
中国 单一 制 的 国家 结构 形式 决定 了 中央 主导 纵向 权力 分配 , 地方 各 级 人民 政府 从属 于 国务院 。 上级 政府 对 下 具有 政绩 考核 、 人事 任命 的 决定权 , 下级 政府 要 想 在 政治 晋升 中 获得 相对 优势 , 必须 要 把 行动 目标 集中 在 上级 政府 的 考核 标准 上 , 以 上级 政府 重视 的 事项 为 抓手 展开 绩效 竞争 。 因此 , 上级 政府 的 领导 对 某 件 事 产生 兴趣 并 予以 关注 会 对 下级 政府 产生 有效 约束 , 迫使 下级 政府 尽快 解决 相关 事情 以 获得 上级 的 肯定 。 领导 高度 重视 可以 实现 上级 政府 对 下级 的 纵向 控制 , 保证 上级 政府 的 政策 目标 的 有效 贯彻 , 减少 地方 的 机会主义 行为 。 与此同时 , 大 国 的 区域 之间 存在 着 一定 的 经济 、 文化 、 习俗 等 差异 , 为了 兼顾 地区 差别 , 保证 各 级 地方 政府 的 自主性 和 积极性 , 需要 在 实现 纵向 控制 的 前提 下 尽可能 地 给 地方 政府 更 大 的 自由 裁 量 权 , 这 需要 通过 上级 高度 重视 来 避免 因 地方 自利性 而 造成 的 政策 执行 偏差 。
( 二 ) 公职 人员 理性 精神 的 塑造 及其 践行 能力 的 培养 并 非 易事
我 国 是 有 着 悠久 人 治 传统 的 国家 , “ 人 治 在 形式 上 表现 为 掌权 者 个人 意志 之 治 , 实质上 则 是 不 受 法律 制约 的 绝对 权力 之 治 。 ” [ 4 ] 官僚 制 受到 批判 的 原因 在于 理性 过度 而 导致 的 行为 僵化 , 但 我们 的 现实 是 官僚 制 发展 的 理性化 不足 , 照章 办事 的 理念 还 没有 内 化 为 公职 人员 的 自觉 行动 。 形式 上 的 科层 结构 需要 通过 公职 人员 的 行动 集合 才 可能 实现 技术 和 效率 的 最优 目标 。 然而 , “ 中国人 倾向 非正式 制度 或 潜规则 , 强调 特殊性 与 强调 具体 情况 具体 分析 , 而 西方人 则 偏爱 对 全体 都 起 作用 的 正式 规则 。 ” [ 5 ] 因此 , 有效 的 关系 法则 和 权力 法则 构成 了 人们 行为 规则 体系 中 的 首选 , 淡化 了 人们 对 法律 、 规则 的 敬畏 意识 , 而 是 寻求 天理 、 国法 、 人情 三位一体 的 法律观 。 与此同时 , 从 公职 人员 对 理性 精神 的 践行 能力 来 看 , 我们 并 没有 能力 将 “ 决策 的 科学化 与 民主化 ” 全部 落 到 实处 。 民主化 是 程序 正义 , 在 十八 大 提出 全面 从严 治 党 之后 得到 了 很 好 地 践行 , 但是 , 科学化 是 工具 理性 , 公职 人员 对 科学 决策 方法 掌握 不 够 , 公共 政策 的 针对性 、 可行性 、 具体 性 以及 可 传播 性 要求 并 没有 在 公共 政策 中 得到 很 好 地 贯彻 。 相当 一 部分 公共 政策 存在 瑕疵 和 解释 空间 , 在 实际 执行 过程 中 便 多 了 “ 具体 问题 具体 分析 ” , 而 不 是 制定 具体 的 确定性 规则 来 处理 各 类 事件 , 一旦 出现 问题 加剧 的 情况 , 往往 会 引起 民众 不满 从而 使 社会 处于 紧张 状态 , 这 就 需要 突破 常规 的 规则 , 采取 上级 高度 重视 的 方式 形成 压力 , 出现 “ 特 事 特 办 ” 的 现象 。 这 种 有限 的 政策 制定 技术 和 能力 也 为 领导 高度 重视 提供 了 现实 必要性 。
( 三 ) 强化 问责 的 边界 不 清
强化 问责 是 为了 通过 对 官员 的 高 强度 问责 , 形成 工作 压力 , 促使 官员 合理 行政 , 对 社会 公众 负责 。 强化 问责 必须 要 明确 行政 问责 的 边界 , 否则 可能 会 由于 “ 治理 对象 的 外部 性 造成 问责 不 精准 , 以及 权力 边界 的 外部 性 产生 有 问题 不 问责 的 情况 ” , [ 6 ] 引发 因为 没有 明确 问责 的 边界 导致 问责 对象 的 政治 牺牲 。 “ 容 错 免 责 容 的 是 为 公 型 错误 , 而 对 谋私 型 错误 , 不仅 不 能 免责 , 还 应 严厉 惩处 ” 。 [ 7 ] 现实 中 , 领导 高度 重视 的 事件 自然 会 受到 重点 关注 , 如果 没有 达到 预期 效果 , 相关 人员 可能 会 以 “ 不 作为 、 慢 作为 ” 等 理由 而 被 问责 , 但是 , 如果 某 一 事件 起初 并 没有 受到 领导 重视 , 因为 处理 不当 而 造成 社会 不满 , 为了 给 民众 一 个 说法 , 需要 有 官员 承担 相应 问责 , 此时 被 问责 的 官员 不 一定 是 真正 对 此 事 负 直接 责任 的 官员 , 处于 较 低 级别 的 官员 常常 会 成为 回应 社会 问责 的 替罪羊 。 如此一来 , 领导 无论 是 事前 重视 还是 事后 重视 , 都 能够 因为 对 官员 进行 问责 而 回应 社会 矛盾 , 化解 社会 风险 。 然而 , “ 一旦 行政 领导 干部 间 的 责任 边界 不 清 , 在 对 有关 行政 领导 干部 问责 时 就 可能 导致 推诿 、 逃脱 责任 的 问题 发生 , 因而 难以 划清 有 责 和 无 责 的 界限 ” , [ 8 ] 违背 了 问责 的 初衷 , 从 长期 来 看 会 对 官员 积极性 造成 负面 影响 。
二 、 领导者 注意力 分配 的 价值 导向
什么 样 的 事件 会 吸引 领导 注意力 而 被 高度 重视 呢 ? 通常 , 具有 显著 性 特征 的 事件 会 吸引 领导 的 注意力 。 因为 人们 往往 对于 显著 或 生动 事件 赋予 很 高 的 权重 或者 关注 度 , 而 对于 不 显著 的 事件 赋予 很 低 的 权重 或者 关注 度 。 [ 9 ] 有些 事件 引起 领导 重视 是 因为 其 在 努力 避免 被 问责 , 有些 事件 引起 领导 重视 是 为了 向 权力 中心 显示 政绩 。 对于 前者 , “ 政治 锦标赛 ” 是 一 种 很 好 的 解释 理论 , 该 理论 认为 在 我 国 的 集权 型 政治 体制 之下 , 上级 官员 主要 依据 经济 增长 来 考核 和 提拔 下级 官员 , 因此 下级 官员 有 着 很 强烈 的 动力 来 发展 经济 以求 能够 获得 政治 上 的 升迁 , 地方 政府 官员 越来越 多 的 被 认为 是 “ 政治 人 ” 而 非 “ 经济 人 ” 。 [ 10 ] 对于 后者 , 当 在 一定 自由 裁 量 权 空间 内 , 基层 行政 人员 选择性 地 执行 命令 , 以 期 满足 上级 要求 的 最 低 标准 , 以 风险 最小化 的 避责 行为 来 应对 日益 严格 执行 的 规章 制度 和 行为 准则 。 [ 11 ] 事实上 , 政府 是 相对 比较 封闭 的 官僚制 组织 , 其 行为 倾向 是 照章 办事 、 避免 错误 , 对 外界 的 事情 缺乏 敏感性 和 回应 性 。 即使 是 公民 关注 的 较 大 的 社会 问题 , 也 常常 会 “ 大事 化 小 ” 的 方式 解决 。 正 如 曼海姆 所 言 , “ 官僚 思想 的 根本 倾向 是 把 一切 政治 问题 变成 行政 问题 ” 。 [ 12 ] 这 一 倾向 使得 官员 对 来自 公民 的 公共 问题 诉求 极 有 可能 被 化解 为 普通 的 社会 问题 , 而 在 处理 过程 中 予以 忽略 , 加重 社会 的 紧张 状态 。 领导 高度 重视 推动 了 公共 问题 进入 政策 议程 。 公共 治理 中 面临 着 复杂 多样 的 事件 , 不 可能 所有 的 事件 都 会 受到 重视 。 某些 事件 受到 重视 需要 特定 的 激发 机制 , 相关 的 场景 或者 利益 等 问题 会 促使 领导者 重视 特定 事件 。 这些 激发 机制 或者 与 领导者 的 个人 利益 息息相关 , 迫使 领导 关注 事态 的 解决 , 或者是 领导 想 要 在 政治 晋升 中 大有作为 , 开创 政治 绩效 , 对 某些 事件 极为 关注 。
( 一 ) 避 责 导向 的 注意力 分配
地方 官员 出于 避责 考量 的 注意力 分配 主要 集中 于 两 类 事件 : 一 类 是 需要 领导者 承担 直接 责任 的 事件 , 具体 表现 为 “ 一 票 否决 ” 事件 , 如 环境 保护 , 精 准 扶贫 、 安全 生产 、 打 黑 除恶 等 。 《 关于 实行 党政 领导 干部 问责 的 暂行 规定 》 明确 了 对 导致 某些 恶劣 情形 的 党政 领导 干部 实行 问责 。 这 一 规定 对 领导 干部 具有 相当 大 的 约束力 。 因为 这些 事件 是 在 领导者 的 职责 范围 之内 , 如果 领导者 未 能 引起 高度 重视 , 没有 履行 好 应 有 的 职责 , 会 对 因 自身 失职 行为 带来 的 损失 承担 相应 责任 , 影响 其 政治 生涯 的 可持续性 。 此时 的 最佳 行动 方案 是 主动 出击 , 做好 自己 的 本职 工作 , 从而 达到 化解 个人 政治 危机 的 目的 。 另 一 类 是 曾经 受到 高度 关注 的 类似 事件 。 虽然 “ 议程 的 内容 和 地位 随着 时间 而 变化 , 一些 议题 曾 是 政府 议程 的 热点 , 也 会 因为 问题 界定 的 变化 而 从 议程 中 消退 ” , [ 13 ] 但是 曾经 发生 过 的 历史 教训 一直 会 成为 现任 领导者 的 重点 关注 点 。 过去 对 某 一 重大 事项 的 不当 处理 损害 了 公共 利益 , 受到 上级 的 严重 惩罚 , 也 会 对 再 犯 者 从重 处理 。 曾经 事件 的 教训 导致 现任 领导 心有余悸 而 高度 重视 , 防止 因为 类似 事件 的 发生 而 受到 惩罚 。
( 二 ) 邀功 导向 的 注意力 分配
地方 官员 出于 邀功 考量 的 注意力 分配 主要 集中 于 三 类 事件 : 第一 , 凸显 政绩 的 事件 , 如 对 地方 治理 创新 、 超额 完成 上级 任务 指标 等等 。 现实 中 , 各 级 官员 最 喜欢 对 前任 的 工作 进行 纠偏 , 特别是 在 上级 和 公众 中 口碑 较 差 的 前任 , 对 一些 重大 问题 的 有效 解决 可以 凸显 自己 的 政绩 , 实现 政治 晋升 的 弯道 超车 , 超越 竞争 对手 。 第二 , 更 高 级别 领导 重视 的 事件 。 如果 某 一 事件 虽然 在 性质 上 微不足道 , 但是 这 类 事件 却 有 更 高 级别 的 领导 对 此 极为 关心 , 也 会 成为 高度 重视 的 重要 案例 。 “ 政策 执行 的 高位 推动 是 促进 政策 执行 的 重要 保证 。 ” [ 14 ] 对 这 类 看似 微小 事件 的 完美 解决 将 会 影响 到 上级 领导 对 其 工作 的 认可 度 , 更 可以 “ 群众 利益 无 小事 ” 而 凸显 政治 担当 而 形成 绩效 叠加 。 第三 , 标志性 的 、 高 显示度 的 政绩 工程 , 如 兴建 大型 公共 设施 、 修造 漂亮 的 高速 公路 、 宏大 的 市区 建筑 、 打造 某 种 级别 的 创业 园 、 示范 中心 、 民生 工程 等等 。 地方 治理 绩效 在 测量 和 评价 上 容易 形成 指标 难题 和 差距 过 小 的 问题 , 而且 对 上 负责 的 考评 机制 与 庞大 的 地方 官员 竞争 基数 加剧 了 地方 官员 之间 的 政绩 竞争 。 这 就 需要 以 资源 的 集中 投入 、 重点 打造 、 核心 工程 等 方式 在 较 短 的 时间 、 较 突出 的 绩效 、 较 大 的 考核 亮点 而 获得 上级 的 肯定 。 正 如 有 学者 指出 , “ 集权 型 竞争 体制 导致 地方 官员 采用 资源 高度 集中 投入 但 能够 向上 发出 更加 明亮 政绩 信号 的 亮点 工程 打造 战略 ” 。 [ 15 ]
三 、 注意力 分配 方式 : “ 领导 高度 重视 ” 的 治理 工具 组合
官僚制 就 是 把 社会 行动 改造 为 理性 的 有 组织 行动 的 特定 手段 。 在 其他 条件 相同 的 情况 下 , 理性 组织 和 指导 下 的 行动 就 总是 会 优于 任何 其他 类型 的 集体 行动 。 个体 官僚 不 可能 摆脱 那 部 给 他 套上 了 挽 具 的 机器 。 [ 16 ] 因此 , 就 整个 治理 结构 和 治理 机制 而言 , 领导 高度 重视 本质 上 是 具有 个性化 特征 的 反 科层 运作 , 但是 , 就 领导 高度 重视 的 事件 本身 而言 , 其 实现 避责 或 邀功 之 目标 依然 需要 回归 到 科层 运作 中 来 。 在 中国 , 领导 高度 重视 逐渐 具有 规律性 , 形成 相对 稳定 的 治理 工具 组合 , 可以 概括 为 “ 领导 牵头 、 部门 协调 、 财政 支持 、 结果 导向 ” 四 个 方面 , 相关 主体 心照不宣 地 明白 其中 的 重要性 , 在 工作 动力 和 责任 意识 上 明显 高于 一般 事项 , 这些 是 这 种 治理 方式 有效性 的 基本 保障 。
( 一 ) 领导 牵头 : 成立 工作 专 班
“ 工作 好 不 好 , 关键 看 领导 ” 是 地方 官员 评价 工作 绩效 的 常用 话术 。 需要 领导 高度 重视 的 社会 问题 往往 具有 较 大 的 复杂性 , 这 种 复杂性 更 多 地 体现 为 责任 划分 不 清 , 单一 职能 部门 难以 解决 , 需要 多 部门 协作 完成 。 在 常规 行政 管理 工作 中 , 各 部门 之间 因 职责 不 清 会 存在 “ 好事 人人 都 想 管 、 坏事 人人 管 不 了 ” 的 现象 。 这时 , 就 需要 一 个 凌驾 于 各 职能 部门 之上 的 力量 来 协调 彼此 的 职责 矛盾 。 领导 高度 重视 某 项 事件 , 会 对 其 进行 一定 的 组织 协调 , 较为 常见 的 做法 是 从 相关 部门 中 抽调 业务 能力 强 的 人员 成立 工作 专班 。 这 种 工作 机制 能够 发挥 工作 专 班 齐心协力 、 攻坚克难 的 作用 , 专 班 成员 能够 各司其职 , 高 效率 地 完成 各 项 工作 任务 。 这 类似 于 盖伊·彼得斯 所 指 的 “ 弹性化 政府 ” , 强调 “ 在 政府 内部 采用 可 选择性 的 结构 机制 , 取代 传统 部门 , 避免 组织 僵化 造成 的 困扰 ” 。 [ 17 ]
( 二 ) 部门 协调 : 及时 现场 办公
召开 现场 办公会 是 领导 高度 重视 的 具体化 、 实践化 。 通常 的 运行 过程 是 主要 领导 携 相关 职能 部门 , 深入 问题 现场 调查 研究 , 畅通 信息 表达 与 获取 的 渠道 , 及时 掌握 社会 问题 发生 的 关键 原因 , 并 利用 职能 部门 领导 都 在 现场 的 有利 形势 , 明确 各 方 责任 主体 , 通过 官僚 体制 自上而下 的 等级 压力 、 政治 纪律 、 权威 资源 等 督促 各 职能 部门 领导 表态 、 解决 。 现场 办公 有利于 获取 决策 的 第一手 信息 资源 , 消除 政策 执行 过程 中 的 阻滞 现象 , 有效 解决 推诿 扯皮 和 历史 遗留 的 社会 问题 。
现场 办公 依赖 于 领导 的 智慧 和 胆略 、 以 较 短 的 时间 和 较 高 的 工作 效率 选择 相对 满意 的 决策 方案 , 解决 了 某 一 特定 的 社会 问题 , 是 一 种 短期 、 直接 、 有效 的 工作 方法 。 但是 , 这 种 应急 式 、 政治 任务 式 的 行政 过程 , 只 能 是 行政 管理 工作 中 的 特殊 形式 , 容易 造成 职能 部门 疲于奔命 , 不 利于 政府 的 常态 化 运转 。 同时 , 现场 办公 由于 过于 追求 决策 的 效率 , 对 决策 方案 的 论证 不 够 充分 , 缺乏 深思熟虑 的 长远 考虑 , 容易 导致 所 做出 的 决策 并 不 符合 事件 发生 发展 的 客观 规律 , 从 长期 来 看 可能 出现 反弹 。
( 三 ) 财政 支持 : 拨付 专项 经费
拨付 专项 经费 是 领导 高度 重视 的 行为 载体 。 很多 所谓 复杂 的 社会 问题 其实 也 很 简单 , 经费 的 掣肘 往往 是 其 关键 原因 。 财政 困难 对于 大多数 地方 政府 而 言 是 一 种 常态 。 原因 在于 , 政府 只是 为了 解决 公共 产品 供给 中 的 “ 搭便车 ” 问题 而 构建 一 个 虚拟 体 , 是 一 个 “ 用 别人 的 钱 替 别人 办事 ” 的 中介 而已 , 负责 把 民众 的 共同 需要 转化 为 现实 。 所以 , 政府 的 财政 困难 与 否 取决于 人们 对 公共 产品 需求 的 强烈 程度 。 [ 18 ] 区域 之间 、 个体 之间 收入 差距 越 大 , 对 公共 产品 的 需求 强烈 程度 就 越 大 。 在 这 种 情况 下 , 对于 地方 政府 而言 , 均衡 地 配置 财政 资金 以 满足 民众 对 公共 产品 的 需求 便 成 了 不 可能 完成 的 任务 。 对于 社会 公众 而言 , 拿 出 将 财政 资金 配置 倾向 于 己 的 政策 依据 并 非 难事 , 原因 在于 “ 政出多门 ” 、 “ 文件 打架 ” 现象 十分 常见 。 [ 19 ] 这些 政策 本来 就 是 从 政治 情理 中 形成 的 , 而 政治 情理 即 特定 的 政治 情境 , 本身 就 是 充满 矛盾 冲突 的 , 在 这 种 情境 中 所 形成 的 公共 政策 其 本身 就 内在 地 包含 着 各 种 矛盾 。 [ 20 ] 因此 , 民众 对 公共 产品 的 需求 强烈 、 依据 充分 导致 地方 政府 在 财政 资金 分配 上 必然 存在 轻重缓急 之 分 。 拨付 专项 经费 以 解 燃眉之急 是 体现 领导 高度 重视 的 重要 方式 。
( 四 ) 监管 保障 : 开展 强力 问责
领导 高度 重视 的 目标 就 是 尽快 化解 社会 风险 , 实现 秩序 的 稳定 与 社会 的 和谐 。 领导 重视 的 表现 主要 有 严厉 打击 、 专项 整治 等 方式 , “ 集中 有限 的 国家 治理 资源 解决 突出 的 社会 治安 问题 是 执政党 与 政府 在 实用 理性 主导 下 、 面临 资源 瓶颈 问题 的 理性 选择 ” 。 [ 21 ] 从 短期 效益 来 看 , 作为 领导 高度 重视 手段 的 专项 整治 还 具有 一些 积极 效应 , “ 不仅 效率 高 , 而且 声势 浩大 , 具有 极 高 的 民众 回应 性 , 对 监管 人员 而言 可以 增加 行政 权力 和 资源 、 创造 新 的 政绩 、 树立 权威 和 声誉 以及 由 集体 承担 责任 等 好处 ” 。 [ 22 ] 从 这 一 角度 而言 , 无论 是 民众 还是 领导者 , 都 希望 事态 的 迅速 化解 , 当事 官员 任何 顶风 作案 、 有碍 于 事态 解决 , 或者 敷衍了事 的 行为 都 将 会 受到 严惩 。 理性 的 、 具有 明确 成本 收益 分析 的 个体 , 最优 行为 选择 是 在 领导 高度 重视 的 情况 下 积极 配合 , 尽快 化解 社会 矛盾 和 风险 , 任何 投机 的 行为 都 可能 会 对 其 职业 生涯 产生 致命 的 危害 。 领导 高度 重视 在 监管 上 形成 了 强大 的 问责 作用 。 因此 , 对 不 能 及时 发现 并 解决 问题 的 相关 人员 进行 责任 追究 是 领导 高度 重视 的 方式 之一 。
四 、 “ 领导 高度 重视 ” 式 治理 的 局限性
地方 政府 的 行为 选择 深 受 上级 领导 高度 重视 的 影响 。 可以 说 , 地方 官员 的 行为 策略 是 对 上 负责 的 领导 体制 下 的 表态 和 回应 。 看重 上级 领导 对 绩效 的 关注 度 , 对 绩效 的 显示 刻意 “ 作为 ” 或者 “ 不 作为 ” , 能够 很 好 地 回应 上级 的 关注 。 但是 领导 高度 重视 式 治理 是 一 种 行政 手段 , 具有 行政 手段 的 通行 效率 , 也 有 不少 局限 。
( 一 ) 降低 科层 组织 的 专业化 程度
马克斯·韦伯 指出 , 官僚制 的 典型 特征 是 按照 规章 制度 办事 , 以 规则 为 依据 的 。 “ 理性 的 合法 权威 包括 受 规则 约束 的 持续 的 公务 行为 , 遵循 明确 的 条件 约束 ” 。 [ 23 ] 官员 根据 所 处 的 职位 的 政治 规则 和 组织 要求 进行 日常 的 工作 。 这 种 纯粹 照章 办事 的 运行 方式 排除 了 个体 情感 , 强调 分工 和 组织 的 协作 , 因而 是 高 效率 的 。 但是 领导 高度 重视 的 治理 方式 可以 说 是 从 高位 向下 实施 政治 压力 , 地方 官员 往往 会 以 绩效 目标 为 导向 而 不 顾 科层 组织 的 专业 分工 。 然而 , 专业性 是 组织 使命感 的 重要 基础 , 如果 使命感 弱 , 机构 更 可能 受到 外在 干扰 而 非 内在 使命 影响 , 导致 自主 程度 下降 。 [ 24 ] 具体 而 言 : 一 方面 会 扰乱 政府 部门 中 的 常规 行政 , 分散 下级 政府 官员 的 注意力 , 即使 对 受 关注 事件 的 处理 得到 很 好 的 解决 , 日常 的 工作 也 会 受到 一定 干扰 。 因为 政府 的 层级 性 与 等级 分明 决定 了 下级 政府 对 上级 交办 的 事项 必须 毫 无 意见 的 去 执行 , 有时候 为了 某 一 上级 重视 的 任务 甚至 会 动员 全体 部门 的 官员 进行 处理 事件 , 以 获得 较 高 的 认可 。 这 种 上级 动员 的 体制 , 把 不 是 相关 职责 范围 的 官员 也 牵扯 进来 , 影响 到 政府 部门 的 整体 行政 效率 。 另 一 方面 , 领导 高度 重视 的 治理 模式 会 对 下级 政府 形成 目标 的 替换 , 造成 政府 职能 的 异化 。 比如 某 一 职能 部门 本来 该 负责 其 职责 内 的 事项 , 而 被 动员 到 领导 重视 的 事项 , 这样 的 目标 替换 导致 部门 绩效 的 产出 低下 , 容易 引发 公民 对 职能 部门 的 不满 。 用 灵活 机动 的 为 实现 具体 结果 负责 的 过程 小组 取代 僵化 的 部门 , 提高 回应 性 , 但是 无 缝隙 政府 的 一 个 重要 条件 是 “ 责任 的 弹性 , 要求 停止 对 工作 人员 事无巨细 的 管理 ” 。 [ 25 ] 领导 高度 重视 可能 会 对 官员 行政 干扰 过 多 , 影响 正常 的 事务 处理 。
( 二 ) 容易 形成 “ 灭火 ” 式 组织 文化
就 事件 本身 而言 , 领导 高度 重视 加速 了 问题 的 解决 , 是 一 种 很 有 效率 的 工作 方式 。 但是 , 这 种 方式 本质 上 是 一 种 具有 临时性 特征 的 人 治 方式 , 在 “ 政治 任务 ” 中 最为 常见 , 与 灭火 ( fire fighting ) 类似 。 从 好 的 方面 来 看 , 灭火 式 工作 可以 忽略 掉 一些 无关紧要 的 小事 , 从 坏 的 方面 来 看 , 它 过度 消耗 了 组织 资源 。 因为 对 事件 的 迫切 关注 使得 领导 常常 深入 事件 所在 地区 的 前线 考察 , 督促 下级 官员 认真 履行 职责 。 在 此 期间 , 对 政府 内外 人力 动员 以及 为此 召开 相关 会议 与 发布会 , 对于 某些 事情 处理 不 满意 的 地方 还 需要 进行 重新 来 过 , 都 会 增加 政府 的 行政 成本 , 而且 临时 组成 的 领导 机构 也 会 增加 组织 管理 的 费用 和 开支 。 即便 如此 , 科层 组织 中 的 公职 人员 依然 疲于奔命 在 领导 重视 的 事件 之中 , 甚至 此 项 工作 还 没有 完成 , 另 一 个 专 班 又 要 成立 , 另 一 项 重视 工作 任务 又 要 去 完成 。 更 坏 的 是 , 这 种 治理 方式 因 其 短期 有效 而 被 推广 使用 之后 , 慢慢 地 形成 了 一 种 灭火 式 组织 文化 。 它 消解 了 组织 的 前 瞻 性 发展 目标 , 让 各 级 官员 不 会 思考 如何 “ 防火 ” 而 专注 于 “ 灭火 ” , 不 去 思考 问题 发生 的 根源 是 什么 , 而 是 专注 于 事后 的 补救 。 这 种 “ 灭火 ” 式 的 组织 文化 会 助 推 权力 集中 , 从而 进一步 强化 这 种 组织 文化 , 形成 恶性 循环 。 其 基本 逻辑 是 : 政策 问题 应否 被 列入 议程 , 应 采用 何 种 政策 措施 , 甚至 对 政策 成效 的 评估 判断 都 取决于 领导人 的 看法 和 重视 程度 。 [ 26 ] 在 此 过程 中 , 领导 以 较 大 的 权力 全权 处理 相关 问题 , 对于 执行 不力 的 官员 要 进行 惩罚 和 处分 , 对 具体 的 政策 选择 方面 具有 较 大 的 权重 , 科层 组织 的 公职 人员 慢慢 成为 领导 而已 的 “ 棋子 ” 。 事实上 , 正 如 波恩 所 言 , “ 要 建立 问题 解决 组织 而 不 是 救火 组织 , 就 不 要 形成 奖励 救火 行为 的 组织 文化 。 ” [ 27 ]
( 三 ) 任务 跳跃 与 绩效 误判
任务 跳跃 ( task juggling ) 是 指 当 员工 同时 在 不同 的 项目 之间 分配 其 工作 时间 时 , 在 单个 项目 所 花费 的 时间 增加 的 同时 其 产出 效率 下降 。 [ 28 ] 在 领导 高度 重视 的 治理 框架 中 , 领导者 处于 权力 中心 , 可以 借助 其 权威 资源 和 职务 影响力 , 常常 可以 动员 被 管理 者 从 其 正常 工作 中 抽离 出来 , 集中 精力 完成 管理者 安排 的 紧急 任务 , 这 就 意味 着 被 管理 者 要 在 同 一 时间 内 完成 多 种 任务 类型 。 在 此 过程 中 , 其 基于 专业 分工 的 正常 工作 任务 被 定性 为 “ 非 紧急 任务 ” , 可能 会 被 选择性 暂停 。 表面 上 看 , 这 一 紧急 任务 完成 的 效率 很 高 , 但是 , 站 在 全局 的 角度 考虑 的话 , 从 整体 绩效 是 下降 的 。 原因 在于 : 第一 , 因为 紧急 任务 的 存在 , 改变 了 正常 的 资源 配置 格局 , 将 人 、 财 、 物 不 经 测算 地 快速 投入 到 完成 紧急 任务 之中 。 经济学 的 常识 告诉 我们 , 基于 竞争 的 资源 配置 方式 效率 更 高 , 而 基于 垄断 的 资源 配置 方式 大概率 造成 社会 福利 损失 。 因此 , 领导 高度 重视 必然 导致 不 被 重视 事项 的 资源 稀缺 性 , 而 领导 重视 的 事件 只是 众多 社会 问题 中 的 一 小 部分 , 从 这个 意义 上 讲 , 领导 高度 重视 会 导致 更 大 范围 内 的 资源 配置 不 均衡 ; 第二 , 多 个 社会 问题 同时 进入 到 领导者 有限 的 注意力 之中 , 而 这些 事件 或 问题 可能 本身 不 具有 相互 替代 特征 , 这 就 会 将 有限 的 注意力 资源 置身 于 更加 激烈 的 竞争 之中 , 正常 的 工作 被 干预 和 打断 进而 诱发 “ 时间 荒 ” , [ 29 ] 虽然 打断 本身 可能 不 会 太 长 的 时间 延续 , 但 打断 之后 则 需要 很 长 的 时间 返回 或 重新 集中 注意力 。 因为 “ 在 多 任务 情况 下 , 个体 完成 工作 的 速度 并 不 取决于 努力 程度 、 能力 水平 和 经验 多少 , 而 是 取决于 工作 计划 是 平行 处理 还是 顺序 处理 ” ; [ 30 ] 第三 , 激励 机制 通常 是 基于 职责 设计 的 , 因 员工 完成 了 太 多 非 职务 范围 内 的 领导 高度 重视 事项 , 导致 无法 对 其 在 既 有 的 激励 机制 内 进行 考核 , 大大 增加 了 考核 的 模糊 性 和 领导者 的 主观 判断 , 将 会 进一步 降低 分工 的 专业化 和 职位 说明书 的 非 约束性 , 员工 不 再 追求 工作 完成 程度 , 而 追求 被 领导者 的 认可 程度 , 将 主要 精力 从 实际 工作 移 至 迎合 领导 好恶 , 整体 绩效 必然 受到 负面 影响 。
( 四 ) 非 重视 事件 的 “ 政策 之 窗 ” 开启 延迟
一些 问题 受到 关注 是 因为 “ 政治 源流 中 的 事件 , 紧迫性 问题 、 明显 的 参与者 决定 了 议事 日程 的 设定 ” 。 [ 31 ] 政策 之 窗 为 议事 日程 的 设立 开创 了 契机 , 但是 往往 时间 短暂 , “ 政策 之 窗 之所以 敞开 在于 新 的 问题 引起 了 政府 官员 及 周围 人们 的 关注 ” 。 [ 32 ] 一 件 事情 能否 得到 有效 解决 在于 是否 受到 政府 和 主要 领导 的 重视 。 领导者 的 注意力 是 有限 的 , 对 众多 的 社会 问题 , 领导者 仅仅 对 那些 有关 自身 的 事情 极为 重视 , 这些 事情 的 解决 有 极 高 的 效率 , 但是 非 领导 重视 的 事情 的 解决 就 不 是 那么 容易 了 。 领导 高度 重视 可以 通过 政治 压力 推进 下级 官员 积极 解决 相关 问题 , 而 那些 不 受 高度 重视 的 事情 则 是 占据 着 全部 事情 的 绝大多数 。 对于 这些 社会 问题 而言 , 要 想 使 社会 问题 转化 为 公共 问题 , 进而 进入 政策 议程 , 受到 政府 的 关注 , 并 采取 方案 解决 , 需要 漫长 的 政策 生成 过程 。 而且 即便 是 有关 政策 顺利 制定 , 也 并 不 一定 能够 保证 政府 官员 能够 积极 执行 政策 。 因此 , 在 社会 问题 到 政策 执行 带来 的 社会 紧张 状态 的 消解 之间 , 有 着 巨大 的 鸿沟 。 不得不 承认 , 领导 高度 重视 的 治理 模式 对于 解决 绝大部分 的 社会 问题 是 缺乏 有效性 的 , 反而 因为 对 社会 事项 的 重视 出现 了 重视 的 事情 优先 办理 , 不 受 重视 的 事情 放缓 办理 的 情况 , 这 实际上 是 减缓 了 非 受 重视 问题 打开 政策 之 窗 的 时间 , 延长 了 社会 问题 的 化解 , 政府 的 政治 回应 性 大 打 折扣 。
五 、 注意力 分配 的 规则 : 有效 且 正当 的 治理
领导 高度 重视 是 公共 治理 的 一 种 有效 形式 , 以 领导 对 事件 的 关注 推动 政府 官员 着力于 解决 相关 事件 , 实现 治理 的 有效性 。 这 种 治理 形式 虽 有 一些 内在 缺陷 但 也 有 其 现实 合理性 。 因此 , 重要 的 不 是 改变 甚至 消灭 这 种 治理 形式 , 而 是 如何 将 这 种 治理 形式 纳入 普 适 价值 之中 , 得到 社会 的 普遍 认同 和 尊重 , 实现 其 治理 有效性 与 正当性 的 统一 。
首先 , 不 能 将 领导 重视 等同 于 为所欲为 。 领导 高度 重视 式 的 治理 方式 增加 了 领导 的 权力 , 一切 行动 都 以 领导 指示 为主 , 容易 导致 由于 权力 的 过于 集中 而 增加 制约 的 难度 。 “ 政策 问题 应否 被 列入 议程 , 应 采用 何 种 政策 措施 , 甚至 对 政策 成效 的 评估 判断 都 取决于 领导人 的 看法 和 重视 程度 , 很 难 避免 政策 因 决策者 个人 判断 的 误差 而 出错 。 ” [ 33 ] 因此 , 在 肯定 领导 高度 重视 的 有效性 时 , 要 将 其 置于 高压 反腐 的 情景 当中 。 当 权力 边界 无法 清晰 划分 , 留给 领导者 的 政策 空间 相对 较 大 时 , 这 种 高压 反 腐 具有 强大 的 震慑力 , 从而 在 外在 约束 的 科学性 与 准确性 无法 保证 时 , 通过 官员 的 自我 约束 实现 权力 运行 的 规范化 。
其次 , 不 能 等 “ 闹大 ” 后 再 重视 。 纵观 公共 政策 的 生成 模式 , 最 理想 的 状态 是 当 公共 问题 出现 时 , 政府 能够 即时 感知 这些 问题 的 存在 , 及时 通过 政府 对 公共 问题 的 关注 设立 政策 议程 , 制度 相关 政策 , 解决 公共 问题 。 而 理想 与 现实 之间 的 巨大 罅隙 导致 无论 是 公民 还是 上级 领导 都 对 政府 的 效率 不 满意 。 公民 能够 采取 的 行动 一般 是 通过 “ 闹大 ” 事件 来 引起 政府 对 相关 事情 的 重视 , 以 进入 政策 议程 , 推进 问题 的 解决 。 [ 34 ] 固然 科层 行动 存在 一定 的 滞后性 , 但 应 将 这 种 滞后性 控制 在 一定 范围 之内 , 在 媒体 关注 时 重视 而 非 形成 舆情 时 才 重视 , 在 专家 建议 时 重视 而 非 形成 政策 共同体 时 再 重视 , 在 文件 下发 时 重视 而 非 高层 指示 时 重视 。 虽 不 能 消除 , 但 可以 逐步 减少 领导 重视 的 情景 , 将 其 作为 依法 行政 、 依 规 治理 的 必要 补充 而 存在 。
最后 , 用好 “ 整体 绩效 评价 ” 和 “ 政策 绩效 评价 ” 两 大 工具 。 如前所述 , 领导 高度 重视 的 方式 之一 就 是 财政 支持 。 这 种 支持 方式 通常 就 是 项目 支出 , 传统 意义 上 的 项目 支出 绩效 评价 在 基层 治理 中 很 难 落实 , 毕竟 此 类 项目 多 、 规模 小 , 再 加上 是 领导 重视 事项 所 拨付 的 资金 , 各地 都 会 找出 各 种 看似 客观 的 原因 回避 此 类 项目 的 绩效 评价 。 但是 , 我们 可以 用 好 “ 整体 绩效 评价 ” 和 “ 政策 绩效 评价 ” 两 大 工具 来 降低 领导 高度 重视 的 负效应 。 这 在 中共 中央 、 国务院 发布 的 《 关于 全面 实施 预算 绩效 管理 的 意见 》 ( 中 发 [ 2018 ] 34 号 ) 中 均 有 表述 。 前者 是 对 部门 预算 单位 的 财政 支出 进行 打包 评价 , 重点 是 履职 到位 情况 ; 后者 是 对 财政 支出 所 依据 的 政策 文件 的 科学性 进行 评价 , 重点 是 履职 正确 情况 。 以 此 为 突破点 , 减少 领导 高度 重视 的 随意性 。
