中国 地方 政府 环境 治理 的 政策 效应 —— 基于 “ 河长制 ” 演进 的 研究
沈坤荣 金刚
南京 大学 商学院 南京 大学 经济 学院
中国 社会 科学 2018 ( 05 )

摘要 ： 水污染 治理 是 建设 美丽 中国 赢得 攻坚战 和 持久战 的 重要 方面 。 基于 国 控 监测 点 水污染 数据 和 手工 整理 的 河 长 制 演进 数据 , 采用 双重 差 分 法 , 识别 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 的 政策 效应 , 结果 发现 , 河 长 制 达到 了 初步 的 水污染 治理 效果 。 但 河长制 并 未 显著 降低 水 中 深度 污染物 , 可能 揭示 了 地方 政府 治标 不 治本 的 粉饰性 治污 行为 。 在 全面 推行 河 长 制 的 进程 中 , 各 级 政府 制定 清晰 且 适宜 的 治理 目标 , 设计 健全 可行 的 问责 机制 , 引进 专业 第三 方 水质 检测 机构 进行 监督 , 将 取得 更 好 的 治理 效益 。
基金 ： 国家 社科 基金 重大 项目 “ 中国 经济 增长 的 潜力 与 动力 研究 ” ( 14ZDA023 ) 阶段性 成果
关键 词 ： 河长制 ; 水污染 ; 政策 效应 ; 双重 差分法

引言
党 的 十九 大 报告 指出 , “ 中国 特色 社会主义 进入 新 时代 , 我 国 社会 主要 矛盾 已经 转化 为 人民 日益 增长 的 美好 生活 需要 和 不 平衡 不 充分 的 发展 之间 的 矛盾 ” ; “ 从 现在 到 二〇二〇年 , 是 全面 建成 小康 社会 决胜期 ” , “ 要 坚决 打 好 防范 化解 重大 风险 、 精准 脱贫 、 污染 防治 的 攻坚战 , 使 全面 建成 小康 社会 得到 人民 认可 、 经 得 起 历史 检验 。 ” ① “ 小康 全面 不 全面 , 生态 环境 质量 是 关键 。 ” ② 对于 全面 建成 小康 社会 的 第三 大 攻坚战 污染 防治 , 十九 大 报告 强调 “ 着力 解决 突出 环境 问题 ” , 其中 要求 “ 加快 水污染 防治 , 实施 流域 环境 和 近 岸 海域 综合 治理 ” , “ 提高 污染 排放 标准 , 强化 排污 者 责任 , 健全 环保 信用 评价 、 信息 强制性 披露 、 严惩 重罚 等 制度 ” 。 ① 在 社会主义 生态 文明 体制 总体 改革 持久战 中 , 这些 问题 都 涉及 生态 环境 监管 体制 改革 , 目标 是 “ 构建 政府 为 主导 、 企业 为 主体 、 社会 组织 和 公众 共同 参与 的 环境 治理 体系 ” 。 ②
如何 设计 有效 的 环境 治理 政策 , 是 学术界 和 政策界 关注 的 重要 问题 。 不少 研究 指出 , 市场化 的 环境 治理 手段 可以 有效 缓解 环境 污染 问题 , 如 排污 权 交易 等 。 ③ 但 环境 供给 是 作为 公共 品 存在 的 , 政府 必须 发挥 主导 作用 。 优质 环境 作为 人民 美好 生活 的 需要 之一 , 是 落实 以 人民 为 中心 发展 思想 的 关键 抓手 。 创造 优质 生态 环境 需要 健全 环保 信用 评价 , 针对 当前 环境 政策 进行 有效性 评估 和 经验 总结 , 以便 更加 合理 地 设计 政府 主导 的 环境 政策 。
长期 以来 , 我 国 政府 主导 的 环境 政策 都 是 自上而下 的 , 中央 政府 制定 环境 政策 , 由 地方 政府 负责 执行 。 研究 表明 , 我 国 中央 政府 已经 建立 了 比较 完备 的 环境 法律 法规 体系 , 当前 环境 治理 低效 的 主要 原因 在于 , 地方 政府 没有 全面 贯彻 落实 中央 政府 的 环境 政策 。 ④ 为 调动 中央 和 地方 两 个 积极性 , 本 文 试图 回答 二者 关系 中 的 一 个 关键 问题 : 地方 政府 出于 自身 的 发展 利益 而 自主 实施 的 环境 政策 , 能否 有效 降低 污染 。 在 我 国 水污染 治理 领域 , 作为 近年 来 十分 重要 的 一 项 环境 政策 , 河长 制 最初 由 地方 政府 自主 实施 和 推广 。 2016年 底 , 习近平 总书记 主持 召开 的 深改组 第28 次 会议 通过 了 《 关于 全面 推行 河长制 的 意见 》 。 该 意见 指出 , 2018年 底 前 全国 将 全面 建立 河长制 , 标志 着 河长制 从 地方 实践 上升 到 国家 行动 。 ⑤ 对于 这 一 自下而上 与 自上而下 相 结合 的 污染 治理 攻坚战 , 需要 严谨 地 评估 河长制 在 地方 实践 中 的 水污染 治理 效应 , 尤其 需要 发现 地方 政府 自主 推行 河长制 过程 中 存在 的 不足 , 以 期 为 全面 推行 河长制 提供 必要 的 政策 启示 , 同时 为 破解 环境 治理 低效 难题 提供 新 思路 。
本 文 基于 国控 监测 点 水污染 数据 和 手工 整理 的 河 长 制 实施 数据 , 使用 双重 差 分 法 ( Difference in Differences , DID ) 识别 河 长 制 的 水污染 治理 效应 。 结果 发现 , 在 地方 实践 过程 中 , 河 长 制 显著 增加 了 水 中 的 溶解 氧 , 取得 了 初步 的 水污染 治理 效应 , 但 未 显著 降低 水 中 深度 污染物 , 可能 揭示 了 地方 政府 治标 不 治本 的 粉饰性 治污 行为 。 因此 , 在 全面 推行 河 长 制 的 进程 中 , 各 级 政府 需要 制定 明晰 且 适宜 的 治理 目标 , 实施 有效 的 问责 机制 。 在 鼓励 公众 参与 的 同时 , 尤其 需要 引入 专业 第三 方 水质 检测 机构 加强 监督 。
从 既 有 文献 看 , 随着 政策 分析 工具 的 发展 , 近年 来 有 不少 文献 展开 对 环境 治理 政策 的 效果 评估 。 具体 到 我 国 特定 的 情境 下 , 多数 文献 关注 了 空气 污染 治理 政策 。 例如 , Jefferson 等 、 Hering 和 Poncet 以及 Tanaka 分别 研究 了 “ 两 控 区 ” 政策 ( SO 2 和 酸雨 控制 政策 ) 对 产业 效率 、 出口 贸易 以及 婴儿 健康 的 影响 。 ① 相对 而 言 , 针对 我 国 具体 水污染 治理 政策 的 效应 评估 文献 偏 少 。 其中 , 部分 学者 围绕 中央 政府 五 年 规划 中 水污染 减排 要求 展开 分析 。 例如 , Cai 等 和 Wu 等 分别 研究 了 “ 十五 ” 规划 和 “ 十一五 ” 规划 中 关于 COD 和 NH 减排 要求 的 影响 , 发现 水污染 治理 引致 跨 界 污染 及其 向 西部 转移 。 ② 与 这些 研究 相比 , 本 文 的 贡献 主要 有 以下 方面 。 第一 , 这些 研究 考察 的 均 是 自上而下 的 环境 政策 , 未 研究 地方 自主性 环境 政策 的 影响 。 本 文 着重 评估 河长制 这 一 地方性 环境 政策 的 治理 效果 , 拓展 了 我 国 环境 政策 的 研究 视角 。 第二 , 借助 河长 制 在 各 地区 渐进 性 推行 的 特征 , 本 文 通过 大量 的 识别 假定 检验 和 稳健 性 检验 , 有效 处理 了 地方 自主性 政策 存在 的 内 生 性 问题 。 第三 , 河 长 制 的 治理 经验 还 可 较 好 地 应用 于 空气 、 土壤 等 领域 治理 , 因而 本 研究 颇 具有 一般性 。 第 四 , 在 分析 中 采用 了 更加 微观 和 翔实 的 水污染 数据 。
本 文 以下 的 结构 安排 为 : 第一 部分 介绍 河长制 演进 的 政策 背景 ; 第二 部分 介绍 本 文 的 实证 策略 、 变量 以及 数据 ; 第三 部分 报告 初步 的 实证 结果 、 识别 假定 检验 和 稳健 性 检验 ; 第四 部分 报告 拓展 性 讨论 ; 最后 为 结论 。
一 、 政策 背景
自 20 世纪 80 年代 初 环境 保护 被 列为 我 国 的 一 项 基本 国策 后 , 中央 政府 颁布 了 一 系列 治理 环境 污染 的 法律 法规 。 除了 1989 年 通过 的 《 中华 人民 共和国 环境 保护法 》 , 全国 人大 及其 常委会 迄今 已经 制定 了 几十 部 关于 环境 与 资源 保护 的 法律 , 包括 《 水污染 防治 法 》 、 《 大气 污染 防治 法 》 、 《 固体 废物 污染 环境 防治 法 》 等 。 ① 同时 , 为了 加大 环境 政策 的 统筹 协调 力度 , 中央 政府 不断 调高 环境 保护局 的 级别 , 并 于 2008年 将 国家 环境 保护 总局 从 国务院 的 直属 单位 升格 为 组成 部门 , 2018年 又 将 环境 保护部 的 全部 职责 和 其他 6 个 部门 相关 的 职责 整合 , 组建 了 新 的 生态 环境 部 。 尽管 中央 政府 很 早 就 开始 重视 环境 保护 , 但 几十 年 的 高速 工业化 使 我 国 面临 的 环境 污染 问题 至今 仍 十分 严峻 。 以 水污染 为 例 , 截至 2016 年 , 在 全国 6124 个 地下水 监测点 中 , 水质 为 较 差 级 以下 的 占比 高 达 60.1 % 。 ② 地方 政府 未 能 有效 执行 中央 政府 制定 的 环境 政策 , 往往 被 视为 环境 治理 低效 的 重要 原因 。 在 官员 晋升 锦标赛 下 , 经济 增长 仍然 是 绩效 考核 的 主要 指标 , 地方 政府 具有 非 完全 执行 中央 环境 政策 的 激励 。 ③
由于 地方 政府 在 执行 层面 的 自由 裁量 空间 , 自上而下 环境 政策 的 效果 不彰 , 这 在 学术界 已 基本 形成 共识 。 但 关于 地方 政府 自主 推行 的 环境 政策 能否 取得 有效 的 治理 效果 , 已 有 研究 缺乏 相应 的 评估 。 本 文 关注 的 河 长 制 , 首先 是 项 典型 的 地方性 环境 治理 政策 。 该 政策 发轫 于 2007年 爆发 的 无锡 太湖 蓝藻 危机 。 这 次 水源地 污染 事件 造成 了 严重 的 社会 影响 , 迫使 无锡 当地 政府 开始 寻找 治理 水污染 的 新 模式 。 ④ 在 无锡 市 政府 首次 推出 河 长 制 政策 后 , 这 一 政策 逐渐 在 我 国 其他 地区 廓张 。 以 2008 年 为 例 , 江苏 太湖 流域 的 苏州 等 地 、 浙江 长兴 、 云南 昆明 、 河南 周口 、 辽宁 全境 以及 河北 邯郸 等 地 陆续 推行 了 河长制 。 自 2016年 底 中共 中央 办公厅 和 国务院 办公厅 颁布 《 关于 全面 推行 河长制 的 意见 》 以来 , 各 地区 纷纷 加快 推行 河长制 的 脚步 。 根据 水利部 部长 的 介绍 , 截至 2018年 3月 , 全国 已 有 25 个 省份 建立 了 河长制 , 并且 预计 在 2018年 6月 底 , 全国 将 提前 全面 建立 河长制 。 ⑤
图 1 报告 随着 时间 的 推移 , 河长制 在 本 文 样本 中 各 地区 渐进 演进 的 趋势 , 为 本 文 准确 识别 其 政策 效应 提供 了 可能 。 当前 关于 河长制 政策 效应 的 研究 侧重 定性 分析 , 缺乏 系统性 的 实证 研究 , 因而 难以 对 河长制 真实 的 治理 效应 形成 准确 的 判断 。 一些 定性 研究 认为 , 作为 从 环保 问责 制 和 领导 督办 制 衍生 的 水污染 治理 责任 承包制 , 河 长 制 将 治污 责任 落实 到 地方 党政 一把手 , 可以 有效 解决 长期 以来 地方 政府 缺乏 治污 激励 的 痼疾 , 也 可以 避免 以邻为壑 , 实现 上下游 共 治 。 而且 , 地方 主要 官员 具有 协调 辖区 众多 涉水 部门 的 权力 , 能够 避免 过去 “ 九龙 治水 ” 的 弊端 。 ① 但 事实上 , 河长制 在 地方 实践 过程 中 是否 具有 显著 的 治理 效应 仍然 存在 争议 。 例如 , 王书明 和 蔡萌萌 提出 , ② 河长 制 无法 根除 委托 — 代理 问题 , 基层 河长 可能 会 合谋 隐瞒 真实 的 治理 信息 , 使得 行政 问责 难以 落实 。 ③ 河 长 制 过于 依赖 人 治 , 会 受到 地方 官员 差异性 治理 激励 的 影响 , 可能 导致 “ 人 走 政 息 ” , 受限 于 地方 官员 的 有限 精力 , 还 可能 存在 “ 县官 不 如 现 管 ” 的 现象 。 ④
图 1 河长 制 的 演进 趋势
注 : 纵 轴 表示 本 文 样本 中 推行 河 长 制 的 地级 市 占比 。 资料 来源 : 根据 各 地区 官方 公布 的 关于 河 长 制 推行 的 文件 整理 。
二 、 实证 策略 和 数据
( 一 ) 计量 模型 的 设定
我们 采用 双重 差 分 法 ( DID ) 评估 河长制 在 地方 实践 过程 中 的 政策 效应 。 具体 使用 与 Li 等 类似 的 模型 设定 , ① 基准 回归 的 形式 如 下 :
其中 , Pollutant it 为 i 监测 点 第 t 年 的 水污染 指标 , Hezhangzhi it 为 i 监测 点 第 t 年 是否 受 河 长 制 政策 影响 的 哑 变量 , 如果 受到 河 长 制 政策 的 影响 , 这 一 变量 取 值 为 1 , 反之 取 值 为 0 。 X it 为 控制 变量 集合 , 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 。 α i 为 监测 点 固定 效应 , γ t 为 年份 固定 效应 , ε it 为 误差 项 。
采用 哑 变 量 刻画 各 监测 点 是否 受 河 长 制 影响 , 并 不 能 区分 河 长 制 实际 执行 力度 的 差异 。 因此 , 在 拓展 性 讨论 部分 , 我们 将 核心 解释 变量 Hezhangzhi it 即 是否 受 河 长 制 影响 , 更换 为 河 长 制 实际 执行 力度 Hezhangzhi _ Intensity it , 作为 对 ( 1 ) 式 估计 结果 的 拓展 性 讨论 。 计量 方程 如下 :
依据 相关 研究 , ② 河流 污染 存在 空间 负 外部性 。 因此 , 河长制 作为 水污染 治理 政策 理应 具有 空间 正 外部 性 。 为了 对 此 进行 验证 , 基于 ( 1 ) 式 , 构建 如下 计量 方程 :
其中 , w ij δ ~ δ + 100 表示 阈 值 为 [ δ , δ + 100 ] 的 地理 距离 倒数 矩阵 元素 , 以 100km 为 步进 距离 , δ = 100 , 200 , … , 700km 。 当 距离 在 阈 值 范围 内 , 该 元素 取 值 为 距离 倒数 , 否则 为 0 。 空间 权 重 矩阵 经行 标准化 处理 , 对角线 设为 0 。
根据 前 文 对 河长制 政策 优劣 势 的 分析 , 河长制 的 水污染 治理 效应 , 可能 受到 地方 官员 治理 激励 的 影响 。 并且 , 河长 制 可能 有助于 改善 地方 政府 以 邻 为壑 的 行为 。 为 检验 这些 判断 , 建立 以下 计量 模型 , 作为 ( 1 ) 式 的 拓展 分析 :
与 ( 1 ) 式 相比 , ( 4 ) 式 增加 了 Group it 和 Hezhangzhi it ×Group it 两 项 , 以 考察 河长 制 的 水污染 治理 效应 是否 受到 相关 因素 的 影响 。 当 研究 地方 官员 治理 激励 对 河 长 制 政策 效应 的 影响 时 , Group it 为 监测 点 所在 辖区 主要 官员 的 年龄 ; 当 研究 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 是否 存在 以 邻为 壑 行为 时 , Group it 为 监测 点 是否 位于 边界 的 哑 变 量 , 或 相距 最近 边界 的 距离 。
最后 , 根据 以往 研究 , ① 相比 于 农业 和 生活 面 源 污染 , 我 国 地方 政府 更 容易 对 工业 点 源 污染 进行 有效 治理 。 因此 , 我们 进一步 从 微观 企业 的 视角 , 考察 河 长 制 是否 降低 了 辖区 工业 水污染 , 作为 ( 1 ) 式 的 拓展 性 讨论 。 构建 如 下 三 重 差分 模型 ( DDD ) :
其中 , Firm ckt 表示 c 城市 k 行业 第 t 年 的 生产 活动 ; Pollution k 表示 产业 k 是否 为 水污染 密集型 产业 , 如果 是 水污染 密集型 产业 , 该 变量 为 1 , 否则 为 0 ; ν ct 、 ψ kt 、 σ ck 分别 表示 “ 地区 — 年份 ” 固定 效应 、 “ 产业 — 年份 ” 固定 效应 、 “ 地区 — 产业 ” 固定 效应 , ε ckt 为 误差 项 。
( 二 ) 变量 设置 与 数据 说明
本 文 的 被 解释 变量 主要 是 我 国 各 监测点 报告 的 水 污染 情况 。 我们 首先 整理 了 2004 — 2010 年 497 个 国控 ② 断面 监测点 报告 的 水污染 数据 , ③ 包括 8 个 分项 指标 和 1 个 综合 指标 。 8 个 分项 指标 包括 溶解 氧 、 化学 需 氧 量 、 ( 五 日 ) 生化 需 氧 量 、 氨 氮 、 石油 类 、 挥发 酚 、 汞 以及 铅 。 除 汞 的 单位 为 μg/L 外 , 其余 指标 的 单位 均 为 mg/L 。 综合 指标 为 水质 , 分 六 个 等级 ( I 类 、 II 类 、 III 类 、 IV 类 、 V 类 以及 劣 V 类 ) , 分别 赋值 1 — 6 , 等级 越 高 表示 水污染 越 严重 。 该 数据 来自 于 历年 《 中国 环境 年鉴 》 ( 中华 人民 共和国 环境 保护部 编 , 北京 : 中国 环境 年鉴 社 ) 。 为了 避免 本 文 核心 结论 受到 样本 区间 偏 短 的 影响 , 我们 从 中国 环境 监测 总站 爬 取 了 2006 — 2016 年 全国 主要 流域 重点 断面 水质 自动 监测 周报 , 整理 得到 2006 — 2016 年 150 个 自动 监测 点 关于 化学 需氧量 、 氨 氮 以及 综合 水质 ① 的 年均值 , 进行 稳健性 检验 。 拓展 性 讨论 部分 采用 三 个 指标 刻画 行业 生产 活动 。 一 是 工业 增加值 , 二 是 企业 个数 , 三 是 新 企业 个数 , 根据 2004 — 2010 年 中国 工业 企业 数据库 整理 得到 。
本 文 的 核心 解释 变 量 为 监测点 所在地 级 市 是否 推行 河长制 的 情况 。 ② 我们 手工 整理 了 2004 — 2016 年 497 个 国控 监测点 和 150 个 自动 监测点 所在 地级 市 推行 河长制 的 情况 。 为 保证 手工 整理 数据 的 准确性 , 基于 两 个 渠道 整理 了 河 长 制 的 演进 数据 , 并 进行 交叉 验证 。 一 是 通过 百度 百科 检索 各 地区 发布 的 河长制 官方 文件 , 手工 整理 各 地级 市 是否 推行 河长制 , 以及 哪 一 年 开始 推行 河长制 的 信息 。 例如 , 淮安市 推行 河长制 的 时间 根据 《 中共 淮安 市委 、 淮安市 人民 政府 关于 全面 建立 “ 河长制 ” 加强 水 环境 综合 整治 和 管理 的 决定 》 ( 淮发 [ 2009 ] 12 号 ) 得到 。 二 是 通过 中国 知网 检索 关键 字 “ 河 长 制 ” ( 或 “ 河 长 ” ) 的 新闻 报道 , 手工 整理 各 地区 推行 河 长 制 的 信息 。
河 长 制 是否 推行 的 哑 变 量 , 不 能 反映 河 长 制 在 地区 间 实际 执行 力度 的 差异 。 为此 , 我们 从 问责 可行性 和 官员 关注 程度 两 个 角度 , 构造 刻画 河长制 执行 力度 的 三 个 连续 变量 。 一 是 地级 市 所 辖 县 ( 市 、 区 、 旗 ) 的 数量 。 由于 各地 河流 特征 不一 , 治理 空间 以及 问责 依据 往往 为 辖区 特有 信息 。 县 域 数量 越 少 , 越 容易 形成 合谋 , 隐藏 真实 的 治理 信息 , ③ 使得 上级 政府 缺乏 问责 的 标尺 。 二 是 地级 市 内 县 ( 市 、 区 、 旗 ) 长 数量 与 辖区 内 河流 长度 的 比值 。 三 是 地级 市 内 县 ( 市 、 区 、 旗 ) 长 数量 与 辖区 内 河流 数量 的 比值 。 河 长 制 能否 有效 执行 , 有赖于 辖区 主要 官员 “ 亲自 过问 ” 。 如果 一 个 官员 负责 的 河流 过 长 或 数量 过 多 , 河 长 制 的 实际 执行 力度 必然 受到 官员 个人 精力 的 掣肘 。 地级 市 所 辖 县 ( 市 、 区 、 旗 ) 及其 行政 首长 的 数量 , 根据 国家 统计局 公布 的 历年 “ 最新 县 及 县 以上 行政 规划 代码 ” 整理 得到 。 地级 市辖区 内 河流 数量 和 总 长度 , 根据 国家 地理 信息 中心 1∶400万 主要 河流 矢量 分布 图 提取 。
在 拓展 性 讨论 部分 , 根据 已 有 研究 , ④ 我们 采用 官员 年龄 刻画 地方 官员 的 治理 激励 。 由于 不同 层级 的 地方 官员 面临 的 激励 存在 差异 , 我们 分别 收集 整理 了 省级 、 市级 以及 县级 主要 官员 的 年龄 数据 。 省级 官员 数据 来自 Kahn 等 , ① 市级 官员 数据 来自 陈硕 , ② 县级 官员 数据 根据 各 省份 年鉴 、 百度 百科 、 人民网 县级 领导 资料库 以及 中国 名人录 网站 整理 得到 。 国控 监测点 是否 位于 省级 行政 边界 的 数据 来自于 《 中国 环境 年鉴 》 , 根据 各 监测点 经纬度 坐标 计算 其 相距 最近 边界 的 距离 。
由于 影响 水污染 的 因素 十分 繁杂 , 为了 缓解 遗漏 变量 偏 误 , 依据 相关 研究 , ③ 我们 加入 一些 控制 变量 。 主要 采用 的 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 。 人均 GDP 和 GDP 增长率 的 数据 来源于 《 中国 城市 统计 年鉴 》 ( 国家 统计局 城市 经济 社会 经济 调查司 编 , 北京 : 中国 统计 出版社 ) 。 夜间 灯光 亮度 数据 来自 美国 国家 海洋 和 大气 管理局 ( NOAA ) 。 地表 气温 数据 来自 国家 气象 科学 数据 共享 服务 平台 。 需要 指出 , 人均 GDP 和 GDP 增长率 为 监测点 所在 城市 的 数据 , 位于 城市 边界 的 监测点 取 相邻 城市 的 均值 。 夜间 灯光 亮度 为 以 监测 点 作 中心 、 半径 5km 的 缓冲 区 灯光 亮度 。 ④ 气温 为 距离 监测 点 最近 的 气象站 测度 的 地表 气温 。 在 稳健 性 检验 和 拓展 性 讨论 部分 , 还 包括 其他 一些 城市 层面 的 控制 变量 — — — 开放 程度 、 产业 结构 、 财政 分权 、 人口 密度 、 失业率 以及 平均 工资 , 数据 来自 历年 《 中国 城市 统计 年鉴 》 。 ⑤
三 、 实证 结果 及 分析
( 一 ) 平行 趋势 假设 事前 检验
采用 DID 方法 的 基本 前提 是 平行 趋势 假定 。 ⑥ 即 如果 没有 政策 对 处理 组 产生 的 冲击 ( 反 事实 ) , 处理 组 和 控制 组 结果 变量 的 变化 趋势 , 不 应 随 时间 推移 存在 系统性 差异 。 我们 无法 直接 观察 反 事实 的 情况 , 但 可以 检验 政策 冲击 前 处理 组 和 控制 组 是否 满足 同 趋势 假设 。 图 2 报告 受 河 长 制 影响 的 处理 组 和 未 受 河 长 制 影响 的 控制 组 , 溶解 氧 和 化学 需 氧 量 的 趋势 变化 情况 。 ① 可以 发现 , 在 河 长 制 最 早 开始 实施 的 2007 年 之前 , 处理 组 和 控制 组 水污染 的 变化 趋势 基本 一致 , 满足 平行 趋势 假定 。 ②
图 2 a 溶解 氧 的 趋势 变化
图 2 b 化学 需 氧 量 的 趋势 变化
( 二 ) 基准 回归 结果
我们 在 基准 回归 中 将 各 水污染 分项 指标 作为 被 解释 变量 , 结果 见 表 1 。 ③ 可以 发现 , 河 长 制 显著 提升 了 水 中 的 溶解 氧 ( 1 % 的 显著 性 水平 ) , 溶解 氧 越 少 , 水污染 越 严重 , 这 说明 河 长 制 一定 程度 上 降低 了 水污染 。 具体 而 言 , 河 长 制 使得 溶解 氧 平均 上升 了 0.369 个 单位 。 本 文 样本 中 溶解 氧 的 均值 是 7 . 290 , 可见 河 长 制 提升 了 约 5 . 06 % 的 溶解 氧 。 因此 就 经济 意义 而 言 , 河 长 制 对 溶解 氧 的 政策 效应 是 显著 的 。 河 长 制 对 表征 水污染 的 其他 指标 基本 呈 负 向 影响 , 但 均 未 通过 至少 10% 水平 的 显著 性 检验 , 表明 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 尚 未 全面 改善 水污染 状况 。 ①
表 1 基准 回归 结果
注 : 括号 内 为 聚 类 到 监测 点 层面 的 标准 误差 , * 、 * * 和 * * * 分别 表示 在 10% 、 5% 和 1% 的 水平 统计 显著 ; 回归 均 包括 监测 点 固定 效应 和 年份 固定 效应 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 。
上述 结果 表明 , 河长制 在 地方 实践 的 进程 中 , 地方 政府 可能 存在 治标 不 治本 的 粉饰性 治污 行为 。 产生 这 一 现象 的 原因 可能 在于 两 个 方面 。 第一 , 根据 Holmstrom 和 Milgrom 提出 的 多 任务 委托 — 代理 模型 , 当 代理人 面临 的 工作 具有 多 个 目标 或 维度 时 , 由于 委托人 对于 不同 目标 或 维度 的 监督 能力 不同 , 代理人 往往 倾向 于 完成 容易 监督 ( 测度 ) 的 目标 , 忽视 那些 不 容易 监督 ( 测度 ) 的 目标 。 ② 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 制定 的 目标 , 或是 比较 模糊 , 或是 囊括 了 所有 水污染 指标 。 由于 缺乏 针对性 目标 , 可能 使得 地方 政府 倾向 于 通过 打捞 蓝藻 、 清除 垃圾 等 方式 治理 水污染 , ③ 以 取得 显而易见 的 感官 治理 效果 。 由于 大 水面 作用 是 溶解 氧 的 主要 来源 , 地方 政府 通过 打捞 蓝藻 、 清除 垃圾 等 方式 加大 水面 曝 气 面积 , 可以 改善 水体 缺氧 环境 , 有效 缓解 黑 臭 水体 问题 。 ① 而 水 中 的 深度 污染物 如果 未 达到 十分 严重 的 程度 , 公众 识别 能力 较 弱 , 治理 水污染 的 需求 不足 , ② 地方 政府 缺乏 治理 水 中 深度 污染物 的 激励 。 第二 , 基层 地方 政府 一 方面 面临 上级 政府 关于 推行 河 长 制 的 要求 , 另 一 方面 又 具有 促进 辖区 经济 增长 的 动力 。 这 种 相互 矛盾 的 外部 压力 往往 使 地方 政府 在 推行 河 长 制 的 过程 中 , 采取 象征性 的 治污 策略 , 选择 与 经济 增长 不 存在 明显 冲突 的 治污 方式 。 这 与 Luo 等 发现 的 我 国 上市 公司 公布 低 质量 的 企业 社会 责任 报告 , 具有 一致 的 逻辑 。 ③
( 三 ) 识别 假定 检验
尽管 前文 发现 河长制 取得 初步 的 水污染 治理 效应 , 但 这 一 结果 仍 可能 受 遗漏 变量 以及 自 选择 等 问题 的 干扰 。 为了 验证 本 文 选择 DID 识别 策略 的 可靠性 , 需 进行 多 个 识别 假定 检验 。 ④
1 . 事件 分析
为了 对 事前 平行 趋势 进行 正式 检验 , 我们 遵循 Jacobson 等 的 方法 , ⑤ 采用 事件 分析 的 研究 框架 , 评估 河长 制 的 动态 效应 。 具体 做法 为 , 将 ( 1 ) 式 的 Hezhangzhi it 替换 成 表示 河 长 制 推行 前 和 推行 后 若干 年 的 哑 变 量 , 被 解释 变量 采用 溶解 氧 DO , 估计 如下 回归 方程 :
其中 , D 0 是 河 长 制 开始 推行 年份 的 哑变 量 , D - s 是 河 长 制 推行 前 第 s 年 的 哑变 量 , D s 是 河 长 制 推行 后 第 s 年 的 哑变 量 , s = 1 , 2 , 3 。 需要 指出 , 由于 河 长 制 并 非 同时 在 所有 地区 开始 推行 , 因此 对于 不同 地区 而 言 , D 0 表征 不同 的 年份 。 我们 省略 了 推行 前 三 年 以上 的 年份 , 河长 制 政策 效应 评估 , 以 政策 实施 三 年 前 作为 基准 。
图 3 报告 估计 参数 的 大小 及 对应 的 95% 置信 区间 。 可以 发现 , 河长制 推行 前 年份 哑 变 量 的 估计 系数 , 均 未 通过 5% 水平 的 显著 性 检验 。 这 正式 验证 了 , 受 河 长 制 影响 的 处理 组 和 未 受 河 长 制 影响 的 控制 组 , 满足 平行 趋势 假定 。 因此 , 2007 年 以后 处理 组 相对 控制 组 , 溶解 氧 出现 显著 上升 , 是 河 长 制 推行 的 结果 , 而 不 是 事前 差异 的 结果 。
图 3 河 长制 的 动态 效应
注 : 垂直 于 横 轴 的 虚线 表示 95% 置信 区间 。
2 . 结构 断 点 检验
进一步 参考 Greenstone 和 Hanna 的 做法 , ① 采用 时间 序列 分析 中 常用 的 结构 断 点 检验 ( Structural Break Test ) 方法 , 检验 DID 策略 的 可靠性 。 该 检验 包括 两 个 步骤 。 第一 , 假定 每 个 年份 为 政策 实施 期 , 对 估计 得到 的 政策 效应 进行 F 检验 。 第二 , 在 每 个 年份 对应 的 F 检验 值 中 挑选 最 大 者 , 得到 匡特 似然 比 统计 量 , 从而 判断 是否 存在 结构 断 点 。 图 4 检验 结果 ② 显示 , 结构 断 点 很 明显 地 出现 在 河 长 制 推行 之后 , 表明 基于 DID 模型 识别 的 河 长 制 初步 水污染 治理 效应 是 真实 存在 的 。
图 4 结构 断点 检验 结果
3 . 选择 问题 处理
现在 进一步 检验 河长制 的 推行 时间 , 是否 与 样本 初期 各 地区 的 水污染 状况 相关 。 具体 估计 如下 回归 方程 :
其中 , Hezhangzhi _ Year i 为 i 监测 点 开始 受到 河 长 制 影响 的 年份 , DO i 2004 为 i 监测 点 2004 年 的 溶解 氧 值 , X i 2004 为 控制 变量 集合 , 取 2004 年 值 。 η i 为 误差 项 。 表 2 报告 选择 偏误 检验 结果 。 可以 发现 , 当 不 控制 地区 固定 效应 时 , 溶解 氧 与 监测 点 所在 地区 推行 河 长 制 的 年份 , 呈 显著 的 正向 关系 ( 1 % 或 5 % 的 显著 性 水平 ) , 表明 水污染 越 不 严重 的 地区 , 越 晚 推行 河 长 制 。 但是 , 一旦 控制 了 地区 固定 效应 , 溶解 氧 与 河 长 制 开始 推行 年份 之间 的 关系 就 不 再 统计 显著 。 这 充分 说明 , 本 文 的 基准 回归 不 存在 明显 的 选择 偏误 问题 。
表 2 选择 偏 误 检验 结果
注 : 括号 内 是 聚 类 到 省级 ( 水系 ) 层面 的 标准 误差 ; * 、 * * 和 * * * 分别 代表 在 10% 、 5% 和 1% 的 水平 统计 显著 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 。
4 . 安慰 剂 检验
为了 排除 河 长 制 的 初步 水污染 治理 效应 受到 遗漏 变量 干扰 的 可能 , 我们 参考 Chetty 等 的 做法 , 通过 随机 选择 河 长 制 实施 的 年份 以及 受到 河 长 制 影响 的 监测 点 , 进行 安慰 剂 检验 。 ① 基于 随机 选择 的 样本 , 我们 重复 进行 了 500 次 基准 回归 , 图 5 报告 回归 系数 的 分布 情况 。 可以 发现 , 基于 随机 样本 估计 得到 的 系数 分布 在 0 附近 , 而 基准 回归 估计 的 系数 ( 0 . 369 ) 完全 独立 于 该 系数 分布 之外 。 这 表明 , 河长制 对 溶解 氧 的 政策 效应 并 未 受到 遗漏 变量 的 干扰 。
图 5 安慰 剂 检验 结果
( 四 ) 稳健 性 检验
首先 , 针对 河 长 制 的 初步 水污染 治理 效应 进行 检验 。 基于 DID 分析 框架 , 展开 如下 稳健 性 检验 。 其一 , 增加 额外 的 控制 变量 , 结果 见 表 3 列 ( 1 ) 。 其二 , 依据 谭之博 等 的 做法 , ② 采用 一 省份 内 同时 推行 河 长 制 和 完全 未 推行 河 长 制 的 子 样本 进行 回归 分析 , 结果 见 表 3 列 ( 2 ) 。 其 三 , 借助 Heckman 等 提出 的 PSM-DID 方法 先 筛选 对照 组 , ③ 再 进行 DID 回归 , 结果 见 表 3 列 ( 3 ) 。 其 四 , 为 排除 异常 值 干扰 , 基于 被 解释 变量 5% — 95% 分 位 点 数据 进行 回归 , 结果 见 表 3 列 ( 4 ) 。 其 五 , 为 避免 联立 方程 偏 误 , 将 所有 解释 变量 滞后 1 期 , 重新 进行 回归 , 结果 见 表 3 列 ( 5 ) 。 其 六 , 考虑 到 不同 水系 的 水污染 随 时间 推移 可能 呈现 不同 的 变化 趋势 , 进一步 加入 “ 水系 — 年份 ” 联合 固定 效应 , 结果 见 表 3 列 ( 6 ) 。 其 七 , 考虑 到 残 差 项 可能 存在 空间 相关性 , 将 标准 误差 聚 类 到 “ 河流 — 年份 ” 层面 进行 检验 , 结果 见 表 3 列 ( 7 ) 。 此外 , 参考 Kahn 等 的 做法 , ① 进一步 采用 Conley 提出 的 空间 HAC 标准 误差 进行 检验 , ② 结果 见 表 3 列 ( 8 ) 。 稳健 性 检验 表明 , 河长制 的 初步 水污染 治理 效应 成立 。
表 3 稳健 性 检验 结果
注 : 列 ( 1 ) — ( 6 ) 括号 内 为 聚 类 到 监测 点 层面 的 标准 误差 , 列 ( 7 ) 和 ( 8 ) 括号 内 分别 为 聚 类 到 河流 — 年份 层面 的 标准 误差 和 空间 HAC 标准 误差 ; * 、 * * 和 * * * 分别 表示 在 10% 、 5% 和 1% 的 水平 统计 显著 ; 回归 均 控制 了 监测 点 固定 效应 和 年份 固定 效应 , 列 ( 6 ) 进一步 控制 了 水系 — 年份 固定 效应 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 , 列 ( 1 ) 进一步 控制 了 产业 结构 、 财政 分权 、 人口 密度 、 失业率 以及 平均 工资 ; 列 ( 5 ) 中 所有 解释 变量 均 为 滞后 一 期 项 。
进一步 , 参考 Guo 的 做法 , ③ 我们 脱离 DID 分析 框架 , 采用 面板 VAR 模型 , 估计 河 长 制 的 冲击 对 溶解 氧 的 影响 。 图 6 报告 溶解 氧 对 河 长 制 的 脉冲 响应 函数 图 。 ④ 可以 发现 , 河 长 制 冲击 在 当 期 对 溶解 氧 存在 显著 的 正向 作用 。 可见 , 即使 更换 估计 模型 , 河 长 制 的 初步 水污染 治理 效应 依然 得到 支持 。
图 6 溶解 氧 对 河 长 制 的 脉冲 响应
注 : 阴影 部分 是 95% 置信 区间 。
其次 , 针对 河 长 制 并 未 显著 降低 水 中 深度 污染物 这 一 结论 进行 检验 。 考虑 到 水污染 治理 见效 可能 存在 较 长 的 滞后 期 , 在 基准 回归 中 未 发现 河 长 制 对 水 中 深度 污染物 的 影响 , 可能 仅 因 采用 的 样本 期 偏 短 , 河 长 制 对 水污染 的 全面 治理 效应 尚 未 表现 出来 。
为了 避免 这 一 因素 对 本 文 结论 造成 干扰 , 我们 基于 2006 — 2016 年 150 个 自动 监测 点 的 非 平衡 面板 数据 , 从 更 长 时期 对 河 长 制 的 污染 治理 效应 进行 评估 , 结果 见 表 4 。 可以 发现 , 即使 采用 2006 — 2016 年 的 样本 , 在 地方 实践 过程 中 , 河长制 仍然 未 能 显著 降低 水 中 深度 污染物 , 从而 未 能 实现 水质 的 全面 改善 。 ① 考虑 到 我 国 地方 政府 在 治理 化学 需 氧 量 上 具有 丰富 经验 , ② 并且 在 “ 十一五 ” 规划 短短 五 年 期间 超额 完成 10% 的 化学 需 氧 量 减排 任务 , ③ 有 理由 相信 , 河 长 制 并 未 显著 降低 水 中 深度 污染物 , 更 可能 是 治标 不 治本 的 粉饰性 治污 行为 所致 。 ① 因此 , 一 方面 要 认识 到 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 的 积极 意义 ( 初步 的 水污染 治理 效应 ) , 另 一 方面 也 不 应 回避 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 暴露 的 不足 。
表 4 基于 2006 — 2016 年 样本 的 稳健性 检验 结果
注 : 括号 内 为 聚 类 到 监测 点 层面 的 标准 误差 ; 回归 均 控制 了 监测 点 固定 效应 和 年份 固定 效应 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 以及 地表 气温 ; 综合 水质 分为 I 、 II 、 III 、 IV 、 V 以及 劣 V 类 , 分别 用 1 — 6 衡量 ; 劣 V 类 是 哑 变量 , 当 水质 为 劣 V 类 时 , 该 变量 取 值 为 1 , 否则 为 0 。
四 、 拓展 性 讨论
( 一 ) 河 长 制 的 执行 力度
现在 进一步 采用 连续 变量 刻画 河 长 制 的 执行 力度 , 表 5 报告 基于 方程 ( 2 ) 式 的 回归 结果 。 可以 发现 , 河长制 实际 执行 力度 显著 提升 了 溶解 氧 。 这 表明 , 即使 采用 连续 型 变量 替换 河 长 制 哑 变量 , 河 长 制 的 初步 水污染 治理 效应 仍然 显著 存在 。 同时 说明 , 河 长 制 的 实际 执行 力度 越 强 , 产生 的 初步 水污染 治理 效应 越 大 。
表 5 河 长 制 执行 力度 对 溶解 氧 的 影响
注 : 括号 内 为 聚 类 到 监测 点 层面 的 标准 误差 , * 、 * * 和 * * * 分别 表示 在 10% 、 5% 和 1% 的 水平 统计 显著 ; 回归 均 包括 监测 点 固定 效应 和 年份 固定 效应 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 。
( 二 ) 河 长 制 的 空间 溢出 效应
下面 进一步 考察 河 长 制 的 空间 溢出 效应 。 图 7 报告 方程 ( 3 ) 式 不同 地理 阈 值 下 , 系数 α 的 估计 结果 及 对应 的 95% 置信 区间 。 可以 发现 , 河 长 制 对 溶解 氧 的 作用 在 300km 范围 内 存在 显著 的 空间 溢出 效应 , 超过 300km 的 空间 溢出 效应 基本 不 再 具有 统计 意义 。 ① 这 一 结论 表明 , 在 全面 推行 河 长 制 的 进程 中 , 需要 谨防 邻近 地区 可能 存在 的 “ 搭 便车 ” 现象 。 ①
图 7 河长 制 的 空间 溢出 效应
注 : 垂直 于 横 轴 的 虚线 表示 95% 置信 区间 。
( 三 ) 异质 性 分析
首先 , 前文 的 分析 指出 , 河 长 制 依赖 于 地方 官员 的 “ 人 治 ” 。 在 官员 晋升 锦标赛 下 , 随着 中央 逐渐 加大 环境 治理 考核 力度 , ② 河 长 制 的 污染 治理 效应 可能 会 受到 地方 官员 晋升 激励 的 影响 。 我们 采用 年龄 刻画 地方 官员 的 晋升 激励 。 ③ 由于 不同 层级 地方 政府 官员 的 环境 治理 激励 可能 存在 差异 , ④ 需 分别 考察 省长 、 市长 以及 县长 年龄 对 河长 制 治理 效应 的 影响 。 ⑤
表 6 列 ( 1 ) 报告 省长 的 估计 结果 。 ⑥ 可以 发现 , “ 省长 年龄 × 是否 受 河 长 制 影响 ” 的 估计 系数 显著 为 负 ( 5 % 的 显著 性 水平 ) 。 这 一 结果 显示 , 省长 的 年龄 越 大 , 越 会 降低 河 长 制 的 初步 治理 效应 。 而 年龄 越 小 的 省长 , 出于 长期 职业 生涯 的 考虑 , 更 可能 注重 辖区 环境 治理 。 这 与 Kahn 等 的 结论 一致 。 ⑦ 列 ( 2 ) 报告 的 市长 估计 结果 发现 , “ 市长 年龄 × 是否 受 河 长 制 影响 ” 的 估计 系数 显著 为 正 ( 5 % 的 显著 性 水平 ) 。 与 省长 相似 , 市长 年龄 同样 显著 影响 河 长 制 的 治理 效应 。 但 不同 的 是 , 年龄 越 大 的 市长 , 越 可能 推动 河 长 制 的 治理 效应 。 可能 的 原因 是 , 与 省长 相比 , 市长 因 环境 事故 遭受 处罚 的 可能性 更 高 。 为了 避免 因 处分 导致 多 年 努力 付之东流 , 相比 年轻 市长 , 年长 的 市长 更 有 动力 加强 河长制 的 治理 效应 。
表 6 列 ( 3 ) 报告 的 县长 估计 结果 发现 , 与 省 、 市级 官员 不同 , 县长 年龄 并 未 显著 影响 河 长 制 的 治理 效应 。 这 可能 源于 两 方面 因素 。 一 方面 , 作为 基层 政府 , 与 省 市 级 政府 相比 , 县级 政府 面临 经济 增长 目标 的 “ 层 层 加码 ” , 经济 增长 压力 更 大 。 同时 , 由于 中央 政府 监管 效果 逐层 递减 , 县级 政府 拥有 更 大 的 自由 裁量 空间 。 这 两 种 因素 叠加 在 一起 , 使得 县长 的 晋升 激励 与 环境 治理 “ 脱钩 ” 。 另 一 方面 , 在 本 文 样本 中 , 河 长 制 均 由 省级 或 市级 政府 自主 推行 , 并 不 存在 县级 政府 自主 推行 河 长 制 的 情况 。 在 省 管 县 和 市 管 县 的 行政 体制 下 , 河水 治污 主要 由 省级 或 市 级 官员 负责 , 县长 更 多 地 扮演 执行 河 长 的 角色 , 因而 河 长 制 治理 效应 并 不 因 县长 而 异 , 这 也 符合 河流 的 自然 地理 特点 。
表 6 异质性 分析 结果
注 : 括号 内 为 聚 类 到 监测 点 层面 的 标准 误差 , * 、 * * 和 * * * 分别 表示 在 10% 、 5% 和 1% 的 水平 统计 显著 ; 回归 均 包括 监测 点 固定 效应 和 年份 固定 效应 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 GDP 增长率 、 夜间 灯光 亮度 以及 地表 气温 ; 回归 包括 省 、 市 以及 县长 的 年龄 变量 , 限于 篇幅 未 报告 。
其次 , 根据 前文 分析 , 河 长 制 使得 责任 落实 到 地方 主要 官员 , 以 邻 为 壑 的 负 外部 性 被 内部 化 , 可能 有助于 上下游 共 治 。 表 6 列 ( 4 ) 和 列 ( 5 ) 报告 , “ 位于 边界 × 是否 受 河 长 制 影响 ” 以及 “ 相距 最近 边界 的 距离 × 是否 受 河 长 制 影响 ” 的 系数 估计 结果 。 二者 均 未 通过 显著 性 检验 , 说明 河 长 制 的 初步 水污染 治理 效应 , 不 因 是否 位于 边界 或 靠近 边界 而 存在 差异 。 就 河长 制 的 初步 水污染 治理 效应 而 言 , 地方 政府 在 行政 边界 并 不 存在 以 邻 为 壑 的 行为 。
( 四 ) 河 长 制 有效 治理 工业 污染 了 吗
根据 《 国务院 关于 开展 第一 次 全国 污染源 普查 的 通知 》 ( 国 发 [ 2006 ] 36 号 ) , 水污染 有 三 个 来源 : 工业 污染 、 生活 污染 以及 农业 污染 。 长期 以来 , 各 级 政府 环保 部门 在 治理 农村 生产 生活 污染 方面 往往 鞭长莫及 , ① 而 在 治理 工业 污染 方面 却 有 着 十分 丰富 的 政策 工具 ( 如 税收 征管 、 土地 出让 等 ) 。 前文 的 结论 发现 , 河长制 在 地方 实践 过程 中 并 未 显著 降低 水 中 深度 污染物 。 这 一 结果 仅 因 地方 政府 未 能 有效 治理 农业 和 生活 的 污染 所致 , 还是 因 地方 政府 同样 未 能 对 工业 污染 进行 有效 治理 ? 明晰 这 一 问题 , 对于 在 全面 推行 河 长 制 的 进程 中 把握 水污染 治理 的 抓手 具有 重要 现实 意义 。
从 河长 制 在 各地 的 推行 过程 来 看 , 尽管 部分 地区 通过 关闭 本地 污染 企业 和 拒绝 污染 企业 迁入 等 措施 治理 水污染 , 但 这 是否 为 普遍 现象 , 仍 需要 通过 严谨 的 实证 分析 加以 检验 。 为此 , 我们 基于 方程 ( 5 ) 式 , 识别 河 长 制 是否 显著 减少 了 辖区 水污染 密集型 行业 的 生产 活动 。 现 考察 30 个 二 位数 行业 , 其中 7 个 行业 是 水污染 密集型 行业 , 其余 23 个 行业 是 非 水污染 密集型 行业 。 划分 标准 来自 《 第一 次 全 国 污染源 普查 公报 》 。 ②
表 7 报告 相关 估计 结果 。 其中 , 列 ( 1 ) — ( 3 ) 为 未 控制 联合 固定 效应 的 结果 , “ 是否 属于 水污染 行业 ” 的 估计 系数 为 正 ( 1% 显著 性 水平 ) , 说明 本 文 样本 中 各 地区 产业 结构 , 仍然 偏向 于 污染 密集型 行业 。 “ 是否 受 河 长 制 影响 × 是否 属于 水污染 行业 ” 的 系数 , 均 未 通过 显著 性 检验 。 在 列 ( 4 ) — ( 6 ) 控制 联合 固定 效应 后 , 这 一 结果 仍然 保持 不 变 。 这 表明 在 地方 实践 过程 中 , 河 长 制 并 未 显著 减少 辖区 水污染 密集型 行业 的 生产 活动 。 由此可见 , 在 全面 推行 河 长 制 的 过程 中 , 除 农业 和 生活 的 面 源 污染 外 , 工业 点 源 污染 仍 是 全面 治理 水污染 的 重要 抓手 。
表 7 河长制 与 工业 污染 治理
注 : 列 ( 1 ) — ( 3 ) 括号 内 的 标准 误差 聚 类 到 城市 层面 , 同时 控制 城市 和 年份 固定 效应 ; 列 ( 4 ) — ( 6 ) 括号 内 的 标准 误差 聚 类 到 省级 层面 , 同时 控制 “ 城市 — 年份 ” 、 “ 行业 — 年份 ” 以及 “ 城市 — 行业 ” 固定 效应 ; 控制 变量 包括 人均 GDP 、 开放 程度 、 产业 结构 、 财政 分权 、 人口 密度 、 失业率 以及 平均 工资 ; * 、 * * 和 * * * 分别 表示 在 10% 、 5% 和 1% 的 水平 统计 显著 。
结论
本 文 利用 我 国 多 个 地方 政府 渐进 性 推行 河 长 制 的 准 自然 实验 , 使用 双重 差分 的 识别 策略 , 评估 河 长 制 在 地方 实践 过程 中 对 水污染 的 治理 效果 。 实证 结果 显示 , 在 地方 政府 自主 实践 过程 中 , 河 长 制 显著 提升 了 水 中 溶解 氧 , 缓解 了 水体 黑 臭 问题 , 达到 了 初步 的 水污染 治理 效果 。 但是 , 河长制 并 未 有效 降低 水 中 深度 污染物 , 可能 揭示 了 地方 政府 治标 不 治本 的 粉饰性 治污 行为 。 多 任务 委托 — 代理 理论 提出 , 当 代理人 面临 多 个 目标 任务 时 , 倾向 于 完成 易 为 委托人 测度 的 目标 , 忽视 不 易 测度 目标 。 本 文 研究 结果 为 这 一 理论 提供 了 来自 中国 水污染 治理 领域 的 经验 证据 。
2016年 底 , 习近平 总书记 主持 召开 的 深改组 第28 次 会议 通过 了 《 关于 全面 推行 河长制 的 意见 》 。 李克强 总理 在 2018年 政府 工作 报告 中 也 再次 强调 全面 推行 河长制 。 本 文 研究 从 河 长 制 对 水污染 初步 治理 效应 的 地方 局部 实践 , 验证 党 中央 和 国务院 关于 全面 推行 河 长 制 的 重大 决策 , 对于 治理 我 国 水污染 问题 的 必要性 。 在 将 河 长 制 从 地方 实践 上升 为 国家 行动 的 全面 推行 河 长 制 过程 中 , 需要 不断 总结 经验 , 健全 环保 信用 评价 , 本 研究 发现 的 地方 实践 存在 的 不足 , 具有 重要 参照 价值 。
中央 《 关于 全面 推行 河 长 制 的 意见 》 指出 , ① “ 建立 健全 以 党政 领导 负责制 为 核心 的 责任 体系 , 明确 各 级 河 长 职责 , 强化 工作 措施 , 协调 各 方 力量 , 形成 一 级 抓 一 级 、 层 层 抓 落实 的 工作 格局 ” 。 我们 认为 这 是 十分 必要 的 , 有助于 解决 河长制 地方 实践 过程 中 暴露 出 的 党政 官员 职责 不一 、 基层 官员 缺乏 激励 的 问题 。 该 意见 还 指出 , “ 立足 不同 地区 不同 河 湖 实际 , 统筹 上下游 、 左右 岸 , 实行 一 河 一 策 、 一 湖 一 策 , 解决 好 河 湖 管理 保护 的 突出 问题 ” , “ 建立 健全 河 湖 管理 保护 监督 考核 和 责任 追究 制度 , 拓展 公众 参与 渠道 , 营造 全 社会 共同 关心 和 保护 河 湖 的 良好 氛围 ” , “ 实行 生态 环境 损害 责任 终身 追究 制 , 对 造成 生态 环境 损害 的 , 严格 按照 有关 规定 追究 责任 ” 。 我们 认为 这 也 是 十分 必要 的 。 本 文 研究 表明 , 河长制 在 地方 实践 过程 中 缺乏 针对性 目标 , 导致 了 地方 政府 的 激励 扭曲 。 针对 河流 实际 污染 情况 制定 精准 的 治理 目标 , 通过 “ 精耕细作 ” 重点 解决 突出 问题 , 有益于 避免 水污染 治理 “ 广种薄收 ” 。 建立 多 部门 联动 、 协调 有序 的 河 长 办 , 同时 鼓励 公众 参与 , 增设 民间 河 长 , 有助于 分担 主要 官员 的 具体 事务 工作 , 提升 河 长 制 执行 效能 。 此外 , 引入 第三 方 专业 水质 检测 机构 进行 监督 , 弥补 公众 监督 固有 的 不足 , 可以 健全 河 湖 管理 保护 监督 机制 。
沿着 新 发展 理念 指引 的 方向 前进 , 建设 天 蓝 、 地 绿 、 水 清 的 美丽 中国 , 要 充分 认识 实施 山水 林 田 湖 一体化 生态 保护 和 修复 的 重要性 、 紧迫性 、 艰巨性 。 习近平 强调 , “ 要 加强 水污染 防治 , 严格 控制 七 大 重点 流域 干流 沿岸 的 重 化工 等 项目 , 大力 整治 城市 黑 臭 水体 , 全面 推行 河 长 制 , 实施 从 水源 到 水龙头 全 过程 监管 。 ” ① “ 实践 证明 , 生态 环境 保护 能否 落 到 实处 , 关键 在 领导 干部 。 ” “ 要 落实 领导 干部 任期 生态 文明 建设 责任制 , 实行 自然 资源 资产 离任 审计 ” , “ 针对 决策 、 执行 、 监管 中 的 责任 , 明确 各 级 领导 干部 责任 追究 情形 ” 。 “ 对 造成 生态 环境 损害 负有 责任 的 领导 干部 , 不论 是否 已 调离 、 提拔 或者 退休 , 都 必须 严肃 追责 ” , “ 决 不 能 让 制度 规定 成为 没有 牙齿 的 老虎 ” 。 ② 抓住 了 “ 关键 少数 ” , 才 能 为 人民 群众 创造 良好 的 生产 生活 环境 。
