﻿建国 以来 社区 治理 的 三 种 逻辑 及 理论 综合 
来源 ： 《 社会 政策 研究 》 ( 京 ) 2019年 第 1 期 作者 ： 葛 天 任 字号 
　内容 提要 ： 考虑 到 社区 治理 的 限度 ， 如何 实现 社区 公共 服务 的 有效 供给 既 是 社区 治理 的 题 中 之 义 ， 也 是 本文 所 关注 的 核心 问题 。 本文 从 政府 、 市场 和 社会关系 理论 出发 ， 回顾 了 西方 社区 治理 的 三 种 理论 路径 ， 并 在 总结 建国 70年 以来 中国 基层 社区 治理 实践 的 基础 上 ， 概括 提炼 中国 基层 社区 治理 的 三 种 逻辑 及其 治理 机制 ， 进而 尝试 构建 中国 社区 治理 理论 的 综合 分析 框架 。 从 宏观 制度 和 微观 行动 两 个 视角 分析 社区 治理 中 政府 、 市场 和 社会 的 互动 机制 ， 可以 作为 我们 研究 制定 社区 发展 政策 的 理论 基础 。 

　　一 、 中国 基层 社区 治理 的 “ 核心 问题 ” 

　　随着 住房 商品化 改革 的 深入 推进 ， 社区 治理 逐渐 成为 学者 、 政府 官员 、 社会 人士 和 老百姓 眼中 的 “ 问题 ” ( 肖 林 ， 2011 ) 。 基层 社区 治理 失效 似乎 已经 成为 一 种 共识 。 2016年 ， 北京大学 张 静 教授 撰文 指出 ， 曾经 坚固 而 深入 的 基层 社会 治理 体系 陷入 了 困境 ， 成为 政治 社会学 研究 面对 的 挑战性 问题 ( 张 静 ， 2016 ) 。 但 如果 仔细 分析 ， 不难 发现 社区 治理 在 很 大 程度 上 是 被 问题 化 、 难题 化 了 ， 乃至 被 泛 化 了 。 这 是 因为 学者 们 往往 从 宏观 问题 入手 来 讨论 社区 问题 ， 其 研究 的 潜 在 指向 也 往往 是 宏观 问题 ， 社区 不过 是 透视 宏观 问题 的 “ 方法 ” 。 为了 更加 明晰 地 讨论 问题 ， 应该 将 社区 治理 问题 置于 这样 一个 前提 之下 ： 社区 治理 是 有 限度 的 ， 很多 看似 社区 治理 的 问题 需要 宏观 制度 调整 和 政策 创 新 来 解决 。 

　　由于 治理 在 本质 上 是 讨论 如何 维持 秩序 、 供给 服务 ， 更 多 是 聚焦 具体 政策 层面 的 问题 ， 因此 社区 治理 的 核心 问题 如同 其他 治理 理论 研究 的 议题 一样 ， 主要 是 讨论 基层 社区 层面 的 公共 秩序 、 公共 服务 或 公共 产品 的 治理 机制 、 政策 制定 、 规划 管理 等 方面 的 问题 。 在 当前 阶段 ， 对于 中国 社区 治理 研究 的 理论 建设 而言 ， 如何 有效 提供 充分 的 、 均衡 的 社区 公共 服务 ， 是 本文 所 主要 关注 的 核心 问题 。 目前 ， 从 理论 和 文献 上 来看 ， 由于 对 社区 治理 限度 的 认识 相对 不足 ， 社区 公共 服务 供给 问题 并 没有 得到 更为 充分 的 关注 ， 同时 尚未 建立 起 较为 系统化 的 理论 框架 和 概念 体系 。 同时 ， 这 一 研究 议题 不仅 具有 深厚 的 理论 价值 ， 而且 也 具有 相当 程度 的 实践 应用 价值 。 2017年 6月 ， 《 中共中央 、 国务院 关于 加强 和 完善 城乡 社区 治理 的 意见 》 正式 发布 ， 其中 聚焦 的 问题 就 是 城乡 社区 公共 服务 供给 问题 ， 其 具体 内涵 是 “ 要 以 居民 群众 需求 为 导向 ， 以 供给 侧 结构性 改革 为 动力 ， 推动 社区 服务 精 准 化 、 精 细化 、 专业化 、 标准化 ， 不断 提升 社区 服务 能力 ， 让 居民 共享 全面 建成 小康 社会 的 发展 成果 。 ” ( 罗 燕 ， 2018 ) 那么 ， 进一步 来讲 ， 针对 上述 问题 ， 究竟 有 无 理论 基础 可以 借鉴 ? 又 如何 总结 归纳 中国 的 实践 经验 ? 怎样 构建 理论 架构 ? 这些 问题 就 是 本文 所 要 研究 的 重点 。 


　　在 理论 上 ， 讨论 社区 服务 的 有效 供给 问题 ， 其 本质 是 在 讨论 政府 、 市场 和 社会 的 角色 、 边界 和 互动 ， 更 具体 讲 是 在 讨论 治理 机制 、 政策 制定 的 问题 。 基于 此 ， 本文 围绕 着 社区 公共 服务 供给 问题 ， 从 政府 、 市场 和 社会关系 理论 视角 出发 ， 回顾 了 西方 社区 治理 的 三 种 主要 思路 ， 通过 分析 建国 以来 ， 尤其 是 改革 开放 以来 中国 社区 治理 的 实践 探索 历程 ， 系统 总结 中国 社区 治理 实践 的 三 种 治理 逻辑 并 进行 比较 反思 ， 在 此 基础 上 尝试 提出 中国 社区 治理 理论 建构 的 总体性 思考 ， 最后 提出 新 时代 中国 社区 治理 的 政策 与 治理 层面 的 建议 。 

　　二 、 西方 社区 治理 研究 的 三 种 理论 路径 

　　在 介绍 和 归纳 西方 社区 治理 理论 脉络 方面 ， 吴 晓林 和 郝 丽娜 ( 2015 ) 的 研究 做 了 扎实 的 理论 考察 。 他们 运用 文献 分析 法 ， 从 政治经济学 视角 讨论 了 新 自由主义 、 社 群 主义 、 国家 主义 在 社区 治理 中 的 表现 形式 和 治理 机制 ， 最后 提出 国内 相关 研究 既 要 适度 借鉴 国外 研究 成果 ， 又 要 在 差异 化 、 本土化 上 下功夫 。 在 这 一 研究 的 基础 上 ， 本文 针对 社区 公共 服务 供给 问题 ， 从 哲学 范式 和 理论 框架 来 看 ， 也 可以 说 ， 有 三 种 竞争性 理论 在 发挥 作用 。 这些 理论 要么 侧重 政府 、 要么 侧重 市场 、 要么 侧重 社会 ， 引 领 了 世界 范围 内 三 种 社区 公共 服务 供给 的 政策 选择 ： 新 自由主义 理论 ， 社 群 主义 理论 以及 国家 统 合 的 理论 。 

　　当然 ， 上述 三 种 理论 的 提出 各自 有着 十分 鲜明 而 具体 的 时空 背景 ， 不 了解 这些 背景 将 会 对 这些 理论 产生 认知 错误 ， 甚至 有 可能 引起 政策 上 的 混乱 。 因此 ， 了解 理论 背景 并 结合 中国 的 具体 情况 来 借鉴 和 分析 ， 显然 是 我们 思考 构建 中国 社区 治理 理论 的 基础 和 前提 。 

　　第一 ， 新 自由主义 社区 公共 服务 供给 理论 主要 是 应 20 世纪 70 到 80 年代 以来 ， 西方 新 自由主义 政治 经济 理论 而 提出 。 由于 遭遇 石油 危机 引起 的 滞 涨 、 福利 国家 的 效率 下降 ， “ 二 战 ” 之后 流行 的 “ 凯恩斯 主义 ” 经济 政策 在 欧 美 国家 逐渐 式微 ， 代 之 而 起 的 是 新 自由主义 经济 理论 。 新 自由主义 观点 认为 ， 应该 限制 国家 权力 的 扩张 ， 市场经济 和 公民 社会 能够 实现 自我 调节 。 在 社区 方面 ， 新 自由主义 理论 主张 更 多 地 引入 市场 机制 ， 减少 政府 的 福利 负担 ， 大幅度 削减 公共 开支 ， 将 大量 公共 部门 转为 私营 部门 ， 并 通过 公私 合作 的 方式 提供 社区 服务 。 政府 应该 由 服务 提供 者 身份 转变 为 服务 购买者 和 规则 的 监督 者 。 在 新 自由主义 的 影响 下 ， 西方 国家 的 社会 力量 广泛 参与 到 社区 治理 中 来 ， 社区 政策 的 照顾 对象 从 “ 普遍性 原则 ” 转向 了 “ 选择性 原则 ” 。 不能 忽视 的 是 ， 新 自由主义 的 社区 服务 供给 理论 往往 更加 适合 于 有着 悠久 自由 经济 传统 的 英 美 国家 。 然而 ， 这 一 理论 最终 无法 解决 日渐 拉 大 的 社区 分化 问题 ， 市场 失灵 的 现象 是 普遍 存在 的 ( Adams & Catron ， 1994 ) 。 

　　第二 ， 社 群 主义 ( Communitarianism ) 的 社区 公共 服务 供给 理论 主要 是 针对 新 自由主义 的 批判 而 产生 的 。 面对 社区 的 分化 和 衰落 ， 新 自由主义 并 没有 能够 提供 救 世 良方 。 社 群 主义 呼吁 人民 应该 承担 自己 的 责任 和 义务 ， 通过 公共 参与 、 社区 自治 来 实现 社区 融合 或 社会 融合 。 社 群 主义 的 本质 是 对抗 过 度 的 个人主义 意识形态 在 社区 治理 层面 的 投射 和 影响 。 在 笔者 看来 ， 这种 观点 并非 是 80 年代 以来 随着 对 新 自由主义 的 批判 才 产生 的 ， 其 在 西方 有着 悠久 的 传统 。 对于 欧洲 大陆 国家 而言 ， 社 群 主义 实际上 将 社区 服务 的 有效 供给 寄托 在 公民 权利 和 公民 责任 上 。 显然 ， 绝对 的 社 群 主义 就 会 转变 为 带有 乌托邦 色彩 的 社会 空想 。 在 实际 的 运作 中 ， 新 自由主义 和 社 群 主义 的 调和 形成 了 比较 鲜明 的 社区 治理 模式 ， 国家 承担 福利 责任 但 有 限制 ， 而 个体 、 公民 社会 和 国家 之间 也 需要 建立 一 种 基于 责任 的 合作 体系 。 新 自由主义 和 社 群 主义 的 融合 ， 本质 上 是 针对 社区 服务 的 集体 属性 和 市场 失灵 问题 的 回应 而 产生 的 。 然而 ， 社 群 主义 ， 或者 说 社 群 主义 与 新 自由主义 的 调和 ， 最 大 的 难题 是 如何 解决 社区 的 集体 消费 的 组织 问题 ( 李 强 、 葛 天任 、 肖 林 ， 2015 ) ， 对于 大多数 缺乏 公民 社会 传统 的 国家 、 地区 乃至 群体 ， 社 群 主义 的 政策 实践 是 失效 的 ( Bowles & Gintis ， 2002 ) 。  

　　第三 ， 国家 统 合 的 社区 公共 服务 供给 理论 强调 国家 应该 对 社区 治理 进行 全面 干预 ， 提供 基础 秩序 和 社区 公共 服务 。 20 世纪 为 国家 统 合 主义 的 社区 理论 提供 了 丰富 的 实验 样本 。 在 东欧 、 苏联 、 中国 和 东亚 地区 的 丰富 实践 ， 为 这 一 理论 提供 了 实证 研究 的 基础 。 研究 表明 ， 在 有着 悠久 传统 的 东亚 地区 ， 从 早期 社区 治理 的 发展 历程 来看 ， 日本 、 中国 台湾 、 韩国 和 新加坡 等 国家 和 地区 的 基层 社区 公共 服务 供给 模式 都 有 着 明显 的 、 不同 程度 的 国家 主义 色彩 ( 王 名 、 杨 丽 ， 2011 ； 葛 天任 、 许 亚敏 、 杨 帆 ， 2018 ) 。 尽管 学者 们 往往 更加 警惕 国家 统 合 主义 的 弊端 ， 排斥 “ 国家 中心论 ” ， 尤其 是 认为 国家 统 合 主义 难以 避免 腐败 、 利益 偏向 、 官僚 制 低效 等 问题 ， 但是 不能 否认 的 是 ， 离开 国家 的 社区 治理 ， 将 失去 基本 秩序 ， 同时 仍然 无法 有效 解决 利益 团体 偏向 的 问题 ( 吴 晓林 、 郝 丽娜 ， 2015 ) 。 实际上 ， 我们 应该 警惕 的 是 国家 权力 的 过度 干预 、 全面 干预 ， 而 不能 把 国家 的 作用 一概 排斥 掉 。 苏联 和 中国 在 20 世纪 五六十 年代 的 基层 治理 实践 证明 ， 国家 全面 垄断 政治 经济 资源 、 进行 单位 化 和 集体化 的 管理 模式 ， 最终 由于 无法 实现 公共 产 品质 、 量 的 提升 而 陷入 困境 ( 葛 天 任 、 李 强 ， 2016 ) 。 当然 ， 在 做 比较 研究 的 时候 ， 社区 公共 服务 供给 背后 的 治理 机制 在 不同 国家 、 地区 表现 出 了 很 强 的 差 异性 ， 这 与 其 政治 制度 、 公民 文化 的 传统 有着 高度 的 相关性 。 甚至 在 一个 国家 之中 ， 处于 不同 发展 阶段 的 区域 、 城市 ， 社区 治理 所 嵌入 的 治理 结构 的 差异 也 会 导致 社区 公共 服务 供给 绩效 的 差异 ( 葛 天 任 ， 2018 ) 。 当然 ， 在 分析 社区 服务 供给 的 治理 机制 问题 上 ， 相关 国外 理论 的 讨论 仍然 有 某些 没有 被 人们 认识 清楚 的 方面 值得 进一步 讨论 ( Bellefeuille ， 2005 ) 。 

　　总之 ， 回顾 西方 社区 治理 的 三 种 理论 路径 ， 我们 认识 到 ： 首先 ， 制度 文化 和 治理 结构 是 社区 服务 供给 理论 的 前提 条件 和 隐含 假设 ， 在 讨论 社区 公共 服务 供给 问题 的 时候 ， 不能 简单 地 套用 某 一个 理论 路径 ， 或者 简单 地 从 某 一个 理论 路径 的 价值 立场 出 发 来 制定 政策 或者 研究 问题 。 当然 ， 在 实践 中 ， 没有 哪 一个 国家 是 始终 完全 采取 某 一 特定 理论 的 ， 政府 、 市场 、 社会 的 角色 与 功能 在 不断 因 社会 时空 背景 的 变化 而 变化 。 例如 ， 在 英 美 ， 新 自由主义 的 政策 路径 、 社 群 主义 的 治理 思路 都 是 现实 治理 机制 的 政策 选项 ， 加之 有着 悠久 的 法律 传统 和 公民 自治 文化 的 治理 基础 ， 并且 经历 了 长期 的 发展 演化 ， 其 在 不同 历史 时期 ， 政策 选择 有 不同 的 偏向 ， 但 基本上 也 是 “ 簕 王道 杂 之 ” ， 因地制宜 、 根据 形势 变化 而 采取 相应 治理 政策 。 再 如 ， 新加坡 、 日本 的 社区 治理 中 ， 政府 发挥 了 非常 重要 的 主导 作用 ， 但 随着 经济 发展 和 社会 发展 水平 的 提升 ， 市场 和 社会 的 力量 也 开始 发挥 了 更 大 的 影响 ， 从而 逐渐 形成 了 多 元 参与 的 混合 社区 治理 模式 ( 王 名 、 杨 丽 ， 2011 ) 。 对于 曾经 采取 国家 统 合 方式 的 苏联 和 中国 社区 治理 而言 ， 这 一 模式 已经 被 基本 放弃 ( Bray ， 2006 ， 2007 ) ， 但 改革 开放 以来 的 中国 社区 治理 实践 证明 ， 让 市场 、 社会 机制 更 多 地 发挥 作用 ， 对于 提升 社区 公共 服务 效率 、 降低 治理 成本 有着 非常 重要 的 影响 。 
　
　