在 梳理 主要 讨论 观点 时 可以 看到 ， 研究 视角 自然 从 微观 到 宏观 ， 从 特 朗 普 个人 层面 等 多变 的 短期 因素 到 国家 乃至 国际 层面 等 相对 稳定 的 长期 因素 。 但 要 完整 搭建 起 一个 展现 所谓 “ 共振 ” 逻辑 的 框架 ， 则 应该 回到 决策 过程 的 一般 顺序 。 就 特 朗 普 政府 的 对外 政策 而 言 ， 本文 将 其 基本 逻辑 归纳 为 战略 框架 上 的 “ 大国 竞争 ” 、 政治 目标 上 的 “ 美国 优先 ” 以及 决策 过程 中 的 “ 碎片 化 分工 ” 与 “ 小集团 思维 ” 倾向 三 个 层面 的 嵌 套 。 
第一 是以 “ 大国 竞争 ” 作为 战略 框架 的 核心 内容 。 2017 年 年末 特 朗 普 政府 发布 的 《 国家 安全 战略 》 报告 认为 ， 美国 处于 一个 “ 竞争 的 世界 ” 之中 。 虽然 极端 恐怖主义 组织 等 反 恐 目标 仍 被 提及 ， 朝鲜 、 伊朗 等 所谓 “ 流氓 国家 ” 也 被 列为 威胁 ， 但 中国 与 俄罗斯 被 确定 为 “ 修正 型 力量 ” ， 构成 美国 的 首要 竞争 对手 。 如此 清晰 的 转向 在 特 朗 普 政府 其后 两 年 多 的 对外 政策 实践 中 得以 具体 落实 : 美 对 华 政策 日渐 鲜明 地 表现 为 在 经贸 关系 、 台湾 问题 、 南海 问题 、 印 太 战略 、 意识形态 等 议题 上 的 同步 摩擦 与 角力 ; 而 对 俄 政策 虽然 最初 因为 特 朗 普 个人 的 因素 而 乍现 缓和 可能 ， 但 在 美国 国内 建制 派 精英 的 决定性 塑造 下 又 快速 回到 大国 竞争 的 轨道 。 
事实上 ， 转向 大国 竞争 并非 特 朗 普 政府 独有 的 调整 ， 而是 美国 一个 时期 以来 逐步 酝酿 、 缓慢 移动 的 对外 战略 重心 调整 的 必然 趋势 。 冷战 落幕 后 ， 面对 国际 关系 新 现实 与 新世纪 的 挑战 ， 成为 唯一 超级大国 的 美国 陷入 了 外交 与 安全 战略 重新 定位 的 摸索 阶段 。 克林顿 政府 选择 在 经济 全球化 与 人权 等 意识形态 意义 上 维护 美国 主导 的 自由主义 国际 秩序 ， 对 俄罗斯 与 中国 在 总体 上 并 未 展现 出 很 强 的 战略 竞争性 。 与 民主党 的 理想主义 倾向 不同 ， 共和党 对 外交 与 安全 战略 的 新 定位 凸显 带有 冷战 思维 的 现实主义 。 2000 年 大选 期间 ， 共和党 总统 候选人 小 布什 就 曾 多次 强调 与 中 、 俄 之间 的 竞争 。 虽然 “ 大国 竞争 ” 最终 被 小 布什 带入 了 白宫 ， 但 “ 9 · 11 ” 事件 却 很快 将 美国 的 战略 重点 转向 反 恐 。 在 小 布什 八 年 任内 的 两 份 《 国家 安全 战略 》 报告 中 对 俄罗斯 与 中国 也 存在 着 不同 程度 的 负面 表达 ， 但 总体 上 强调 了 积极 合作 的 姿态 ， 完全 绕开 了 大国 竞争 。 随后 的 奥 巴 马 政府 期间 ， 美国 对外 政策 和 安全 战略 呈现 出 从 反 恐 到 反 衰落 的 加速 调整 ， 虽然 抛出 了 旨 在 巩固 美国 领导 地位 的 亚太 战略 ， 但 仍 未 将 大国 竞争 明确 为 战略 重心 。 针对 俄罗斯 ， 奥 巴 马 政府 在 强调 应对 俄罗斯 在 军事 、 地缘 以及 网络 等 维度 上 的 多 重 挑衅 的 同时 ， 仍旧 重视 全球 军控 合作 ; 针对 中国 ， 奥 巴 马 政府 虽然 多次 对 中国 军力 发展 和 地区 战略 存在 表示 关切 ， 但 也 明确 提出 过 美国 “ 欢迎 稳定 、 和平 与 繁荣 的 中国 的 崛起 ” 。 而 自 ? 2017 ? 年 特 朗 普 政府 就 位 以来 ， 虽然 在 内外 政策 上都 显现 出 所谓 “ 逢 奥 必 反 ” 的 强 趋势 ， 但 在 战略 选择 上 却 颇 有 延续 意味 : 一方面 延续 了 奥 巴 马 政府 急于 结束 反 恐 战争 、 “ 不 做 傻事 ” 以及 “ 后排 领导 ” 等 基本 倾向 ; 另一方面 强化 了 对 奥 巴 马 政府 所 提 威胁 关切 的 回应 ， 明确 推进 对外 战略 重心 从 反 恐 转向 大国 竞争 。 
需要 指出 的 是 ， 2000 年 小 布什 在 竞选 期间 抛出 的 大国 竞争 理念 更多 是 共和党 阵营 富有 意识形态 偏见 的 新 保守主义 世界观 ， 其 强调 的 是 俄罗斯 、 中国 等 “ 他 者 ” 大国 对 美国 安全 的 潜在 威胁 与 挑战 。 相比之下 ， 如今 特 朗 普 政府 快速 转向 的 大国 竞争 虽然 也 存在 意识形态 偏见 与 冷战 思维 ， 但 其 出发点 已 超越 了 对 潜在 威胁 的 防范 ， 而 完全 是 对 维持 国家 实力 地位 现状 与 安全 的 迫切 需求 ， 直接 体现 在 特 朗 普 政府 突出 强调 自身 军力 建设 、 提高 军费 特别 是 军事 科技 绝对 领先 地位 的 实际 动作 之中 。 换言之 ， 基于 新世纪 以来 的 世界 政治 权力 变动 ， 美国 逐渐 形成 了 “ 中国 、 俄罗斯 等 大国 对 美国 所 主导 的 世界 秩序 乃至 美国 自身 发展 模式 构成 了 颠覆 性 挑战 ” 的 战略 认知 ， 其中 综合国力 与 国际 地位 持续 上升 的 中国 无疑 更具 威胁 。 这 也 意味着 ， 如今 以 大国 竞争 作为 重点 的 战略 框架 所 反映 的 是 美国 跨 党派 政治 精英 的 共同 关切 与 情绪 ， 是 任何 党派 主导 的 政府 都 无法 拒绝 的 基本 框架 ， 也是 特 朗 普 政府 对外 决策 中 的 最大 遵循 。 
第二 是以 “ 美国 优先 ” 作为 政治 目标 。 外交 是 内政 的 延续 。 正如 特 朗 普 在 竞选 期间 所 言 ， “ 外交 政策 永远 将 美国 人民 、 美国 安全 放 在 第一 位 。 这 将 是 我 做 每个 决定 的 基础 。 … … ‘ 美国 优先 ’ 将 是 主要 且 永远 的 主题 ” 。 从 这个 意义 上 讲 ， 任何 美国 总统 的 对外 政策 都 应该 是 “ 美国 优先 ” 的 ， 但 关于 对外 政策 要 服务 的 国家 利益 的 界定 则 存在 着 差异 。 国家 利益 是 政治 精英 或 政策 专 才 理解 中 的 长远 考虑 ， 还是 国内 民众 所 关注 的 切实 利益 ? ? 即便是 切实 利益 ， 到底 是 国内 民众 的 普遍 关切 还是 某些 特定 群体 的 特殊 关切 ? ? 这些 问题 决定 了 “ 美国 优先 ” 的 程度 与 边界 。 
比较 而 言 ， 特 朗 普 政府 “ 美国 优先 ” 的 特殊 之 处在 于其 并不 接受 精英 们 关于 国家 利益 的 构建 ， 而是 强调 回应 在 政治 意义 上 对 其 至关重要 的 基本 盘 ( 共和党 传统 选民 ) 与 关键 盘 ( 蓝领 中 下层 等 可能 出现 摇摆 的 选民 ) 群体 。 这些 群体 的 诉求 如果 具有 “ 全民性 ” ( 比如 美国 全民 对 朝 核问题 所 引发 安全 隐患 的 广泛 担忧 ) ， 那么 特 朗 普 政府 的 “ 美国 优先 ” 随 之 反映 “ 全民性 ” 。 特 朗 普 政府 的 “ 美国 优先 ” 极具 政治性 ， 即将 “ 美国 优先 ” 视为 政治 目标 ， 这 完全 是 因为 美国 政治 中原 有的 党 争 不 涉及 对外 政策 的 传统 已 被 打破 ， 任何 “ 民 粹 化 ” 的 政策 即便 不 具备 共识 ， 也 只 会 遭遇 到 极化 的 抨击 ， 而 不会 面对 有悖于 国家 利益 的 压倒 性 阻力 。 而 “ 美国 优先 ” 也 直接 导致 了 特 朗 普 对外 政策 中 的 “ 孤立主义 ” 色彩 。 这种 “ 孤立 ” 一方面 体现 为 更多 放弃 国际 责任 的 冲动 ， 代表性 的 倾向 即 在 同盟 体系 中 要求 盟友 分担 更多 义务 。 换言之 ， 美国 似乎 表现 出 一种 “ 不 做 加法 ” 的 领导 ， 即 不 以 投入 新 资源 来 持续 并 更新 领导 力 ， 完全 以 其 难以 撼动 的 领导 地位 或 体 量 来 实现 维持 现状 的 “ 静态 领导 ” 。 另一方面 ， “ 孤立 ” 也 体现 为 避免 直接 干预 与 深度 介入 、 避免 让 美国 陷入 “ 新 泥潭 ” 的 克制 。 这 恰恰 符合 多年 反 恐 战争 后 美国 国内 的 民意 状态 以及 集中 资源 投入 大国 竞争 的 必然 需要 。 
虽然 看似 超越 了 传统 的 窠臼 ， 但 特 朗 普 政府 推行 “ 美国 优先 ” 还是 存在 着 内外 两 个 维度 上 的 显性 约束 。 一方面 ， “ 美国 优先 ” 是 在 大国 竞争 的 战略 框架 之内 才能 追求 的 政治 目标 。 如果 “ 美国 优先 ” 与 大国 竞争 高度 吻合 ， 其 政策 议程 将 得到 持续 推进 。 如果 “ 美国 优先 ” 妨碍 了 大国 竞争 ， 其 政策 将 被 最终 叫 停 或 重塑 。 当然 ， 由于 政策 评估 的 滞后性 以及 总统 外交 权 的 主导 地位 ， 这种 战略 框架 的 “ 纠偏 ” 未必 能 快速 实现 。 另一方面 ， “ 美国 优先 ” 内部 也 具有 优先 次序 ， 体现 为 “ 关键 盘 优先 于 基本 盘 ” ， 即 在 确保 基本 盘 不 松动 的 情况 下 选择 强化 关键 盘 支持 的 政策 。 比如 ， 面对 贸易 摩擦 必然 对 美国 经济 与 普通 民众 带来 的 负面 影响 ， 特 朗 普 政府 采取 “ 强化 关键 盘 优先 于 稳定 基本 盘 ” 的 选择 。 在 农业 利益 群体 受累 而 形成 一定 政治 压力 的 情况 下 ， 特 朗 普 政府 并 未 回归 理性 轨道 。 为了 持续 得到 蓝领 中 下层 这 一 关键 盘 的 支持 ， 特 朗 普 政府 以 承诺 补贴 等 方式 回应 作为 基本 盘 的 农业 利益 群体 ， 尽量 避免 其 在 选举 中 “ 跑 票 ” 。 因为 相比 而 言 ， 以 贸易保护主义 政策 持续 满足 蓝领 中 下层 群体 的 眼前 诉求 ， 才是 以 “ 美国 优先 ” 稳定 关键 政治 支持 的 更 重要 议程 。 从 过去 两 年 多 的 民调 观察 ， 民众 对 特 朗 普 政府 在 贸易 议题 上 的 满意 度 与 不 满意 度 长期 处于 四 成 比 五 成 左右 的 水平 ， 与其 执政 以来 总体 满意 度 与 不 满意 度 几乎 一致 ， 甚至 有时 贸易 议题 的 满意 度 还 略 高于 总体 水平 。 这 也 说明 ， 特 朗 普 政府 争议 巨大 的 “ 美国 优先 ” 贸易 保护 政策 远非 是 政治 减 分项 ， 反而 可能 有助于 稳定 其 政治 上 的 关键 盘 ， 进而 也 决定 了 其 政策 调整 可能性 并不 大 。 
特 朗 普 政府 的 “ 美国 优先 ” 虽然 在 短期 内 可能 实现 政治 目标 ， 但 其 实际 政策 效果 极 可能 被 扭曲 。 一方面 ， “ 美国 优先 ” 所 要 实现 的 政策 目标 可能 仅 是 让 其 政治 基本 盘 和 关键 盘 所 满意 ， 未必 是 问题 本身 的 解决 。 比如 ， 在朝 核问题 上 ， 在 特 朗 普 政府 上台 之初 ， 至少 51 % 的 美国 普通 民众 将 朝鲜 视为 美国 “ 首要 威胁 ” ， 且 共和党 基本 盘 选民 更具 鹰派 倾向 ， 这 也是 特 朗 普 就职 后 就 马上 要求 军方 制定 直接 打击 方案 的 原因 所在 。 但 随着 国内外 因素 的 共同 作用 ， 特 朗 普 政府 转而 采取 极限 施压 与 接触 的 方式 ， 尽可能 快速 回应 民意 。 2018 年 上半年 ， 美 朝 领导人 的 成功 会晤 对 美国 民意 形成 了 微妙 牵动 : 五 成 左右 的 美国 民众 对 特 朗 普 政府 在 半岛 事务 上 的 处理 表示 满意 ， 超越 了 其 总体 满意 度 水平 。 民意 的 改善 助长 了 特 朗 普 政府 急于 再度 会晤 的 意愿 。 另一方面 ， “ 美国 优先 ” 所 要 回应 的 民意 自相矛盾 ， 也 导致 了 相应 政策 的 矛盾 性 。 比如 ， 在 北约 问题 上 ， 特 朗 普 政府 要求 北约 盟友 分担 更多 义务 ， 这 显然 符合 48 % 的 美国 民众 认定 北约 作为 太 少 、 49 % 认为 美国 没有 义务 保护 不 承担 更多 负担 盟友 的 民意 状态 ， 但 当 面对 俄罗斯 的 竞争 时 ， 美国 民众 中 又 有 七 成 左右 希望 保留 北约 。 于是 ， 特 朗 普 政府 在 维持 乃至 强化 北约 的 同时 ， 又 要求 北约 成员国 更多 “ 买单 ” 。 再 如 ， 在 反 恐 战争 议题 上 ， 为 回应 美国 国内 的 厌战 情绪 ， 特 朗 普 急于 宣布 战胜 “ 伊斯兰 国 ” 极端 组织 ， 急于 从 叙利亚 撤军 ; 但 面对 着 59 % 的 美国 注册 选民 仍 希望 美国 保持 在 叙利亚 的 军事 存在 的 现实 ， 又 不得不 很快 调整 了 撤军 计划 。 
第三 是 决策 过程 中 的 “ 碎片 化 分权 ” 与 “ 小集团 思维 ” 。 经过 两 年 多 的 调整 与 磨合 ， 特 朗 普 政府 对外 决策 团队 日渐 稳定 ， 共和党 建制 派 色彩 加重 ， 对 特 朗 普 政府 及其 目标 的 “ 认同 度 ” 与 “ 忠诚 度 ” 也 更 高 。 但 即便 如此 ， 其 决策 团队 内部 成员 还是 在 具体 政策 选择 上 倾向 迥异 ， 军人 、 商人 、 家人 以及 共和党 建制 派 等 不同 “ 小圈子 ” 并存 ， 本土 主义 、 新 保守主义 、 贸易保护主义 、 重商 温和派 、 基督教 福音 派 、 意识形态 鹰派 等 诸多 派别 杂 糅 其中 ， 这 也 决定 了 其 对外 政策 决策 生态 与 过程 的 复杂性 。 