新 时代 政法 改革 论纲
黄 文艺 　 中国人民大学 法学院
摘要 ： 从 司法 改革 到 政法 改革 ， 是 法治 领域 改革 的 一次 历史性 飞跃 ， 标志 着 法治 领域 改革 迈入 新 阶段 。 新 时代 政法 改革 ， 是 推进 国家 治理 体系 和 治理 能力 现代化 的 应有 之义 ， 是 建设 更 高水平 的 法治 中国 、 平安 中国 的 必由之路 ， 是 构建 开放型 政法 工作 新格局 的 迫切需要 。 这场 改革 是 由 党中央 统一 部署 推进 的 重大 改革 工程 ， 是 政法 领域 的 一场 全方位 深层次 的 革命 。 深入 推进 新 时代 政法 改革 ， 应 坚持 党 的 全面 领导 ， 坚持 以 人民 为 中心 ， 坚持 宪法 法律 至上 ， 维护 社会 公平正义 ， 尊重 和 保障人权 ， 加强 权力 制约 和 监督 ， 提高 执法 司法 效率 ， 加快 现代科技 应用 。 新 时代 政法 改革 的 主要 任务 ， 是 加强 党 对 政法 工作 的 领导 ， 深化 政法 机构 改革 、 法治 实施 体制改革 、 社会 治理 体制改革 、 政法 公共服务 体系 建设 、 政法 职业 管理制度 改革 、 政法 科技 体系 创新 ， 推进 政法 工作 体系 和 工作 能力 现代化 。
关键词 ： 政法 改革 ； 司法 改革 ； 法治 中国 ； 平安 中国 ；
“ 政法 ” 是 我国 特有 的 政治 法律 概念 ， 具有 悠久 文化 传承 和 独特 制度 价值 。 现代 意义 上 的 政法 体制 ， 作为 中国共产党 领导 人民 创立 的 一种 独特 的 法治 运行 模式 ， 孕育 于 解放前 党 领导 下 的 革命 根据地 和 解放区 ， 产生 于 新 中国 建立 初期 ， 发展 于 改革开放 新 时期 。 长期以来 ， 政法 领域 改革 主要 集中 于 司法 领域 ， 无论是 理论界 还是 实务 界 ， 都 一直 讨论 研究 “ 司法 改革 ” ， 很少 有人 提及 “ 政法 改革 ” 。 党 的 十八 大 以来 ， 随着 全面 深化改革 战略 在 国家 治理 领域 的 深入 实施 ， 政法 领域 改革 从 以往 以 司法 改革 为主 拓展 到 政法 工作 各 方面 ， 作为 实践 形态 的 “ 政法 改革 ” 逐步 生成 ， 作为 理论 范畴 的 “ 政法 改革 ” 呼之欲出 。 在 ２０１９ 年 中央 政法 工作 会议 上 ， 习近平 明确提出 ， 加快 推进 政法 领域 全面 深化改革 ， 推动 改革 取得 新 的 突破性 进展 。 中共中央 制定 印发 的 《 中国共产党 政法 工作 条例 》 （ 以下 简称 《 政法 工作 条例 》 ） ， 明确 使用 并 多处 提到 “ 政法 改革 ” 范畴 。 中央 全面 深化改革 委员会 第六次 全体会议 审议 通过 了 《 关于 政法 领域 全面 深化改革 的 实施 意见 》 ， 这是 第一份 对 政法 改革 作出 全面 部署 的 改革 文件 。 从 司法 改革 到 政法 改革 ， 是 法治 领域 改革 的 一次 历史性 飞跃 ， 标志 着 法治 领域 改革 进入 系统性 变革 的 新 阶段 。 由于 政法 改革 范畴 提出 的 时间 不 长 ， 理论界 对 政法 改革 问题 的 研究 尚 处于 起步 状态 。 本文 试图 对 新 时代 政法 改革 的 背景 意义 、 内涵 外延 、 理念 思路 、 目标 任务 等 问题 进行 初步 探索 ， 以期 推动 理论界 和 实务 界 对 这 一 问题 的 深入研究 。
一 、 新 时代 政法 改革 的 历史 意义
全面 深化改革 无疑 是 新 时代 最 显著 的 标志性 特征 ， 已 覆盖 到 经济 、 政治 、 文化 、 社会 、 生态 文明 各 领域 ， 贯穿 于 治党 治国 治军 、 内政外交 国防 各 方面 ， 展现出 更强 的 系统性 、 整体性 、 重 塑性 。 新 时代 政法 改革 作为 这场 深刻 变革 的 重要 组成部分 ， 不仅 对 政法 事业 发展 进步 举足轻重 ， 也 对 社会主义 现代化 强国 建设 影响 深远 。
（ 一 ） 新 时代 政法 改革 是 推进 国家 治理 体系 和 治理 能力 现代化 的 应有 之义
从 人类 政治 文明史 来看 ， 任何 常态 意义 上 的 国家 ， 都 要 设置 承担 治安 、 司法 职能 的 机构 ， 向 社会 成员 提供 争端 解决 、 权利 救济 、 安全 保障 等 公共 产品 。 即使 是 西方 古典 自由主义 者 所 憧憬 的 有限 政府 ， 如 亚当 · 斯密 意义 上 的 守夜人 式 政府 、 米尔顿 · 弗里德曼 意义 上 的 自由 社会 政府 ， 这些 职能 都 是 不可或缺 的 。 在 现代 政权 体系 中 ， 警察 权 、 司法权 是 国家 基础 权力 ， 维护 政治 稳定 和 社会安定 的 能力 属于 国家 基础 能力 。 世界 上 不少 国家 由于 缺乏 合法 而 有 权威 的 国家 强制 机制 ， 难以 有效 打击 违法犯罪 、 管控 社会 矛盾 冲突 、 维护 正常 法律 秩序 ， 而 被 贴 上 “ 软弱 国家 ” 或 “ 失败 国家 ” 的 标签 。 在 ２０ 世纪 中后期 ， 亨廷顿 观察 到 许多 发展中国家 长期 饱受 群体 冲突 、 社会 骚乱 、 政治 动荡 之 祸患 ， 认为 根本原因 就 在于 缺乏 有效 能 、 有 权威 的 政府 ， 因而 得出 各国 之间 最 重要 的 政治 分野 不 在于 政府 的 形式 、 而 在于 政府 的 有效 程度 的 结论 。 在 ２１ 世纪 初 ， 福山 指出 ， 软弱 国家 或 失败 国家 是 当今世界 包括 毒品 、 恐怖主义 在内 的 许多 严重 问题 的 根源 ， 强调 国家 能力 问题 比 国家 职能 范围 问题 更为重要 。
我国 国家 治理 体系 的 一个 突出 特点 是 ， 履行 审判 、 检察 、 警察 、 国家 安全 、 司法 行政 等 重要 职能 的 机构 从 概念 上 和 体制 上 被 定义 为 一个 特殊 系统 ， 即 中国共产党 领导 下 的 政法系统 。 根据 《 政法 工作 条例 》 规定 ， 政法系统 主要 由 审判机关 、 检察机关 、 公安机关 、 国家 安全 机关 、 司法 行政 机关 等 单位 构成 ， 履行 维护 国家 政治 安全 、 确保 社会 大局 稳定 、 促进 社会 公平正义 、 保障 人民 安居乐业 的 主要职责 。 这 “ 四大 职责 ” 清晰 地 揭示 了 政法系统 在 国家 治理 体系 中 的 重要 地位 ， 政法 工作 在 中华民族 伟大 复兴 中 的 重大意义 。 改革开放 以来 的 国家 治理 实践 ， 充分 展示 了 这种 独特 体制 的 生命力 、 优越性 。 ４０ 年 来 ， 我国 在 经济社会 格局 发生 急剧 而 深刻 变革 的 情况 下 长期保持 社会 稳定 ， 成为 世界 上 最 有 安全感 的 国家 之一 ， 这 被 学者 称为 可 与 经济腾飞 奇迹 相媲美 的 中国 “ 第二个 奇迹 ” 。 当然 ， 同 国家 治理 体系 和 治理 能力 现代化 目标 相比 ， 同 人民 群众 日益增长 的 美好生活 需要 相比 ， 我国 政法 工作 还 存在 不少 不 适应 、 不 符合 的 问题 。 例如 ， 有 的 地方 和 部门 仍 习惯于 采取 行政命令 、 强制手段 甚至 大呼隆 、 运动 式 等 工作 方法 ， 不 善于 运用 民主 、 契约 、 法治 方式 维护 社会 稳定 ， 不 善于 运用 现代科技 手段 预测 预警 预防 社会 风险 ； 执法 司法权 运行机制 和 政法 公共服务 体系 不 健全 ， 正义 维护 、 权利 救济 、 安全 保障 、 服务 供给 的 质量 和 效率 有待 提升 。 深化 政法 改革 的 主要 目标 ， 就是 要 推进 政法 工作 体系 和 工作 能力 现代化 ， 构建 更 成熟 、 更 完备 、 更 管用 的 政法 制度 ， 促进 降低 治理 成本 、 提高 治理 收益 。
（ 二 ） 新 时代 政法 改革 是 建设 更 高水平 的 法治 中国 的 必然 要求
“ 法治 中国 ” 概念 是 ２０１３ 年 １ 月 习近平 对 政法 工作 作出 重要 指示 时 首次 正式 提出 的 ， 此后 成为 统领 新 时代 中国 法治 话语 体系 和 行动 纲领 的 基石 范畴 。 当前 ， 随着 政府 法制 部门 合并 入 司法 行政 机关 ， 政法 机关 在 立法 、 执法 、 司法 、 守法 四个 环节 都 扮演 重要 角色 ， 对 法治 中国 建设 的 影响 至深 。 从 立法 环节 看 ， 地级市 以上 的 司法 行政 机关 已 行使 了 原 政府 法制 部门 的 行政 立法权 ， 司法部 承担 着 有关 法律 和 行政 法规 草案 起草 、 立法 协调 、 备案 审查 、 解释 等 立法 性 职权 。 从 执法 环节 看 ， 公安机关 、 国家 安全 机关 、 司法 行政 机关 都 是 行政 执法机关 ， 司法 行政 机关 还 承担 着 综合 协调 行政 执法 、 指导 行政复议 应诉 等 职权 。 从 司法 环节 看 ， 法院 是 依法 独立行使 审判权 的 国家机关 ， 检察院 是 依法 独立行使 检察 权 的 国家机关 。 从 守法 环节 看 ， 政法 机关 承担 着 实施 法治 宣传教育 、 推进 多层次 多 领域 依法治理 、 推动 法律 服务体系 建设 、 指导 非诉讼 纠纷 解决 机制 建设 等 职能 ， 在 引导 全民 遇事 找法 、 办事 循法 上 发挥 重要 作用 。
党 的 十九 大 以来 ， 全面 依法治国 步入 了 新 阶段 ， 建设 良法 善治 的 法治 中国 成为 主旋律 。 从 形式 法治 意义 的 “ 法律 之治 ” 到 形式 法治 和 实质 法治 相 统一 的 “ 良法 善治 ” ， 这是 法治 建设 水平 质 的 飞跃 ， 也 是 一项 艰巨 的 历史 任务 。 立法 上 的 要求 ， 已经 不是 有没有 ， 而是 好不好 、 管 不管 用 、 能 不能 解决 实际 问题 ， 因此 提高 立法 质量 和 效率 成为 当务之急 。 执法 司法 上 的 要求 ， 已 不仅 是 严格执法 、 公正司法 ， 还要 追求 精准 化 、 文明化 、 人性化 ， 展现出 社会主义 法治 的 力度 、 温度 、 风度 。 守法 上 的 要求 ， 也 已 不是 一般 意义 上 的 遵守 法律 ， 而是 使 尊法 、 信法 、 守法 、 用法 、 护法 成为 全体 人民 的 共同 追求 。 法治 建设 在 国家 治理 中 的 使命 ， 已 不 只是 服务 经济社会 发展 ， 更 重要 的 是 完善 国家 治理 制度 ， 增强 国家 核心 竞争力 。 要 实现 良法 善治 的 目标 ， 必须 深入 推进 法治 改革 ， 破除 妨碍 法治 推进 的 体制 机制 弊端 。 法治 改革 的 重点 在 政法 改革 ， 难点 也 在 政法 改革 。 习近平 强调 ， 法治 领域 改革 涉及 的 主要 是 公检法司 等 国家 政权机关 和 强力 部门 ， 社会 关注度 高 ， 改革 难度 大 ， 更 需要 自我 革新 的 胸襟 。 这 就 需要 政法 机关 发挥 好 全面 依法治国 主力军 作用 ， 勇于 向 束缚 法治 效能 的 顽症 痼疾 开刀 ， 坚定不移 深化 政法 改革 ， 为 新 时代 法治 中国 建设 作出 更大 贡献 。
（ 三 ） 新 时代 政法 改革 是 建设 更 高水平 的 平安 中国 的 必由之路
政法 机关 还 承担 着 一项 经常 为 法学家 们 所 忽视 、 但 对 老百姓 利益 攸关 的 职责 ， 即 建设 平安 中国 。 在 国家 职能 分工 上 ， 政法 机关 的 重要 职能 是 惩治 违法犯罪 、 化解 社会 矛盾 、 维护 社会 稳定 ， 保障 人民 安居乐业 、 国家 长治久安 。 二战 以来 发展中国家 的 现代化 实践 表明 ， 在 快速 变革 的 社会 中 保持 和谐 稳定 是 世界级 的 治理 难题 。 美国 经济学家 诺斯 指出 ， 在 动态 变迁 的 环境 中 建立 和 维护 秩序 曾 是 古老 的 社会 两难 问题 ， 也 仍 是 现代 社会 的 一个 中心 问题 。 在 西方 政治学 看来 ， 发展中国家 的 高速 经济 增长 将 不可避免 地 伴随 着 政治 动荡 、 社会 撕裂 、 国家 失能 、 革命 浪潮 甚至 政权 易帜 ， 在 急速 变化 的 社会 经济 条件 下 保持 社会 政治 稳定 乃是 人类 一道 永恒 的 难题 。 其实 ， 即使 是 成功 迈过 各种 现代化 陷阱 的 西方 发达国家 ， 由于 政治 极化 、 贫富 分化 、 民粹主义 等 趋势 不断 加剧 ， 社会 体系 内部 冲突 、 分裂 、 暴乱 的 因素 潜滋暗长 。 前不久 法国 发生 的 持续 数月 的 “ 黄 马甲 运动 ” ， 不 只是 对 执政 当局 改革 政策 的 不满 ， 也 是 长期 积累 的 社会 问题 的 一次 大 爆发 。
当前 ， 我国 在 保持 经济 平稳 健康 发展 、 社会 大局 持续 稳定 的 同时 ， 正 处于 经济 发展 转型期 、 深化改革 攻坚 期 、 社会 矛盾 叠加 期 ， 平安 中国 建设 面临 不少 前所未有 的 挑战 。 一是 无 边界 特征 更加 明显 。 随着 现代科技 特别 是 互联网 技术 的 发展 ， 很多 事物 之间 原有 的 边界 被 打破 ， 跨界 、 共有 、 共享 成为 常态 ， 原有 的 人员 管理 、 产权保护 、 犯罪 控制 等 机制 难以 有 效应 对 ， 呼唤 社会 治理 体系 创新 。 二是 流动性 特征 更加 明显 。 当今社会 呈现出 一种 前所未有 的 超 动态 社会 特征 ， 人流 、 物流 、 资金流 、 信息流 等 大规模 、 高速度 的 流动 ， 在 促进 社会 整体 效率 空前 提高 的 同时 ， 也 使 违法犯罪 空间 扩大 、 链条 拉长 、 机动性 增强 ， 防范 打击 违法犯罪 的 难度 上升 。 三是 高风险 特征 更加 明显 。 我国 已 进入 高风险 社会 ， 从 自然灾害 到 人为 事故 ， 从 境内 风险 到 境外 风险 ， 从 经济 、 科技 、 社会 领域 风险 到 政治 领域 风险 ， 各类 风险 量 大 面广 、 易发 多发 。 特别 是 各类 风险 的 关联性 增强 ， 呈现出 境外 风险 向 境内 输入 、 网上 问题 向 网下 延伸 、 经济 金融 问题 向 社会 稳定 风险 转化 、 单体 风险 向 综合性 风险 升级 等 趋势 ， 防范 化解 重大 风险 的 任务 更加 艰巨 复杂 。 这些 经济社会 发展 新 变化 新 趋势 ， 都 要求 政法 机关 与时俱进 创新 社会 治理 体制 机制 ， 健全 重大 风险 防控 机制 ， 更好 履行 国家 安全 、 社会安定 、 人民 安宁 守护人 的 职责 。
（ 四 ） 新 时代 政法 改革 是 构建 开放型 政法 工作 新格局 的 迫切需要
自 近代 以来 ， 中国 与 世界 的 关系 已 发生 深刻 变化 ， 中国 正在 走向 世界舞台 的 中央 ， 成为 推动 经济 全球化 的 主力军 。 国家 角色 新 的 历史 定位 ， 必然 引发 包括 政法 机关 在内 的 国家 机构 职能 体系 的 深刻 调整 。