﻿大 数据 时代 个人 信息 匿名 化 的 规制 治理 
张涛 
摘要 : 在 大 数据 时代 ， 个人 信息 匿名 化 是 维持 个人隐私 权益 、 社会 公共 利益 、 企业 经济 利益 之间 平衡 的 重要 手段 之一 。 个人 信息 匿名 化 综合 了 技术 与 法律 ， 作为 一种 数据 处理 技术 及 处理 行为 对 传统 规制 体系 提出 了 挑战 。 欧盟 已经 形成 以 多元 主义 为 核心 的 个人 数据 匿名 化 规制 治理 ， 在 规制 规则 、 规制 机构 、 规制 标准 、 规制 手段 等 方面 积累 了 丰富 的 经验 ， 对 当前 我国 个人 信息 匿名 化 规制 治理 具有 重要 参考 价值 。 我国 应 尽快 出台 《 个人 信息 保护法 》 ， 构建 个人 信息 匿名 化 制度 。 通过 设置 个人 信息 匿名 化 专责 机构 ， 制定 个人 信息 匿名 化 技术 标准 ， 完善 个人 信息 匿名 化 认证 制度 ， 综合 运用 行政 约谈 、 行政处罚 等 规制 手段 ， 实现 良善 治理 ， 同时 强化 私人 部门 、 行业 协会 的 自我 规制 。 
关键词 : 大 数据 ; 个人 数据 ; 个人 信息 ; 匿名 化 ; 规制 治理 中图 分类 号 : D 912 ． 17 文献 标识 码 : A 文章 编号 : 1671 - 7023 ( 2019 ) 02 - 0076 - 10 
一 、 问题 的 提出 
科学 技术 的 发展 使 数据 挖掘 和 大 数据 分析 成为 可能 。 数据 挖掘 系统 地 收集 并 分析 个人 信息 ， 大 数据 分析 则 可以 基于 数据 进行 趋势 预测 。 随着 互联网 、 智能 手机 的 普及 ， 每 一 个人 在 职业 生活 和 私人 生活 中 都 同时 扮演 着 数据 生产者 和 利用 者 的 角色 ， 成为 大 数据 现象 的 组成部分 。 在 大 数据 背景 下 ， 个人 数据 ( personal data ) 具有 重要 的 价值 潜力 ① 。 对 公共 部门 而 言 ， 个人 数据 成为 公共 政策 的 重要 基础 ， 正如 物理学家 开 尔 文 ( Kelvins ) 所 言 : “ 如果 你 无法 测量 一个 东西 ， 你 就 无法 改善 它 。 ” ［ 1 ］ 211 对 私人 部门 而 言 ， 个人 数据 成为 市场 行销 的 重要 基础 ， 通过 对 个人 和 群体 的 预期 行为 进行 预测 ， 以 此 建立 新 的 商业 模式 。 对 公民 个人 而 言 ， 由于 个人 数据 可以 识别 出 个人 身份 ， 当 大 数据 的 洪流 席卷 社会 时 ， 我们 的 隐私 则 像 滚滚 洪流 中 的 一 只 小船 ， 不知所措 ， 信息 隐私 ( information privacy ) 的 丧失 ， 将 会 对 我们 的 选择 自由 、 人格 尊严 乃至 人身 、 财产 安全 产生 重要 影响 。 
个人 数据 匿名 化 ( anonymisation of personal data ) 是 个人 数据 保护 法制 中 协调 个人隐私 保护 与 数据 合理 利用 的 重要 手段 之一 。 按照 学者 的 观点 ， “ 匿名 化 指 的 是 让 所有 能 揭示 个人 情况 的 信息 都 不出 现在 数据 集 里 ， 比方说 名字 、 生日 、 住址 、 信用卡 号 或者 社会保险 号 等 ［ 2 ］ 198 ” 。 欧盟 早在 《 数据 保护 指令 》 中 就 对 个人 数据 匿名 化 进行 了 原则性 规定 ， 经过 多年 的 探索 ， 已经 初步 实现 了 个人 数据 匿名 化 的 规制 治理 ， 并 积累 了 丰富 的 经验 。 
我国 目前 尚未 制定 《 个人 信息 保护法 》 ， 个人 信息 匿名 化 治理 体系 有待 完善 。 虽然 《 网络 安全 法 》 第 42 条 第 1 款 大致 体现 了 个人 信息 匿名 化 的 立法 导向 ② ， 但 仍 有 很 大 的 改善 空间 ［ 3 ］ 。 学界 对 个人 信息 匿名 化 的 关注 ， 主要 集中 在 技术 领域 ［ 4 ］ ， 从 法学 的 角度 进行 研究 尚 处于 起步 阶段 ， 而 从 规制 治理 ( regulato - ry governance ) 的 角度 进行 论证 就 更 少 了 。 有鉴于此 ， 本文 利用 比较 分析 、 实证 分析 的 方法 ， 通过 对 欧盟 个人 数据 匿名 化 规制 治理 经验 进行 研究 ， 以期 为 我国 个人 信息 匿名 化 的 规制 治理 提供 借鉴 。 
作者 简介 : 张涛 ， 中国 政法 大学 法学院 博士 研究生 收 稿 日期 : 2018 - 11 - 09 ① “ personal data ” 是 欧盟 法 中 通用 的 法律 术语 ， 国内 一般 将 其 译为 “ 个人 数据 ” ， 其 规范 内涵 大致 与 我国 法律 语境 中 的 “ 个人 信 
息 ” 对应 。 为了 保持 欧盟 法律 制度 本身 之 独特 性 ， 本文 在 论述 欧盟 相关 法制 时 统一 采用 “ 个人 数据 ” 这 一 用语 。 ② 《 中华 人民共和国 网络 安全 法 》 第 42 条 第 1 款 规定 : “ 网络 运营 者 不得 泄露 、 篡改 、 毁损 其 收集 的 个人 信息 ; 未经 被 收集 者 同意 ， 
不得 向 他人 提供 个人 信息 。 但是 ， 经过 处理 无法 识别 特定 个人 且 不能 复原 的 除外 。 ” 
       
     
  二 、 规制 治理 : 大 数据 时代 规制 体系 的 新 模式   
  
对于 公私 部门 而 言 ， 数据 优化 、 隐私 保护 与 数据 变 现 的 协调 成为 大 数据 治理 的 核心 ， 处于 动态 发展   中 的 各 类 数据 技术 进一步 加剧 了 治理 难度 。 按照 学者 的 总结 ， 大 数据 给 政府 带来 了 三 重 规制 挑战 : 监测   数字 革命 所 引发 的 新 活动 或 行为 ; 采用 数字 科技 主动 监测 及 处理 风险 行为 ; 采取 更 灵活 的 规制 措施 ， 放   弃 无效 的 做法 和 标准 ， 并 在 情况 发生 变化 时 采用 新 措施 ［ 5 ］ 。 面对 新兴 的 规制 挑战 ， 传统 命令 控制 型 规制 需要 进行 革新 ， 以 多元 主义 为 中心 的 规制 治理 有助于 弥补 传统 规制 的 局限性 ， 使 规制 更加 有效 、 更加 可 持续 。 
( 一 ) 规制 治理 的 基本 内涵 
大 数据 时代 ， 传统 规制 ( regulation ) 理念 也 逐渐 发生 变化 ， 规范 发展 的 意向 性 ( intentionality ) 从 规制 的 定义 中 删除 ， 任何 对 行为 产生 影响 的 事物 都 可以 被 视为 是 “ 规制 性 的 ” 。 此外 ， 可能 涉及 法律 或 准 法律 规范 但 没有 监督 和 执行 机制 的 大量 活动 也 可能 属于 规制 的 定义 范围 ［ 6 ］ 。 因此 ， 英国 学者 科 林 · 斯 科 特 ( Colin Scott ) 将 “ 规制 ” 定义 为 “ 规制 领域 内 各 组织 之间 相互 依存 ， 而 这种 关系 恰是 规制 策略 和 规制 活动 所 针对 的 对象 ， 同时 这些 行为 主体 可能 采取 哪些 行动 ， 又 在 很 大 程度 上 受到 该 领域 文化 制度 与 组织 形式 的 影响 ” ［ 7 ］ 。 斯 科 特 的 规制 理念 与 “ 新 治理 ” ( new governance ) 、 “ 新 规制 国家 ” ( new regulatory state ) 等 理论 密切 相关 ， 主张 从 多元 主义 视角 重新 审视 规制 过程 。 
在 此 背景 下 ， 规制 治理 逐渐 成为 学术 研究 与 政策 辩论 中 的 重点 。 以色列 学者 莱 维 · 福 尔 ( Levi - Faur ) 认为 ， 规制 治理 是 指 利用 多元 的 治理 主体 ， 引入 多元 的 治理 工具 ， 通过 更 好 、 更 公平 、 更 有效 和 更具 参与 性 的 治理 体系 ， 来 实现 规制 目标 ［ 8 ］ 。 丹麦 学者 保 罗 · 卡 亚 尔 ( PoulF ． Kjaer ) 和 安特 耶 · 维 特 林 ( Antje Vetterlein ) 认为 ， 规制 治理 简而言之 就是 通过 规制 进行 治理 ， 它 是 一个 布尔 迪 厄 意义 上 的 “ 场 域 ” ( field ) ， 因为 它 将 提供 一个 框架 ， 用以 捕捉 治理 结构 与 规制 产生 、 运行 这 一 微观 过程 ( micro － processes ) 之间 的 相互 关系 ［ 9 ］ 。 前述 学者 的 观点 与 荷兰 学者 利 · 汉 彻 ( Leigh Hancher ) 、 迈 克 尔 · 莫兰 ( Michae Mo - ran ) 等人 提出 的 规制 空间 ( regulatory space ) 理论 有 异曲同工 之 妙 。 在 规制 空间 中 ， 各种 规制 资源 呈现 碎片 化 状态 ， 规制 者 未必 凌驾于 被 规制 者 之上 ， 多元化 的 规制 主体 不同 程度 地 分享 着 规制 资源 ， 并且 各 规制 主体 之间 横向 存在 复杂 、 多变 的 关系 ， 彼此 相互 依赖 、 相互 协商 。 
由 上述 分析 ， 笔者 认为 ， 规制 治理 是以 多元 主义 为 治理 理念 ， 通过 正式 或 非正式 的 、 刚性 或 柔性 的 、 内部 或 外部 的 制度 或 机制 ， 借助 治理 结构 和 权力 分配 ， 来 协调 规制 机构 与 所有 利害 关系 人 之间 的 关系 ， 确保 规制 决策 的 公正性 与 回应 性 ， 以 实现 预定 的 规制 目标 。 
( 二 ) 规制 治理 的 基本 特征 
规制 治理 学者 认为 ， 以 “ 命令 － 控制 ” 为 中心 的 传统 规制 是 一个 过于 狭窄 、 不 完整 的 政策 框架 ， 无法 实现 社会 目标 ， 其 忽视 了 私人 个人 和 社会 组织 在 实现 这些 目标 中 可以 而且 必须 发挥 的 积极 作用 ［ 10 ］ 。 综合 国内外 学者 的 研究 成果 ， 一般 认为 ， 规制 治理 具有 以下 几个 重要 特征 。 
( 1 ) 规制 规则 的 多元化 。 在 任何 一个 规制 体系 中 ， 中心 议题 之一 即 相关 规范 所 设定 的 目的 或 目标 及其 在 规范 中 的 呈现 方式 ［ 11 ］ 7 。 在 很多 国家 ， 优先 选择 是 通过 传统 的 议会 立法 程序 来 制定 规范 ， 通常 的 表现 形式 就是 正式 的 法律 。 正如 英国 法学家 戴雪 ( Dicey ) 所 言 : “ 国家 干预 的 有利 之 处 ， 尤其 是以 立法 的 形式 ， 在于 直接 、 立竿见影 而且 可以 这样 说 ， 是 看 得 见 的 。 而 如果 是 逐步 的 、 间接 的 和 看 不 见 的 ， 则 是 有害 的 。 ” ［ 12 ］ 9 在 规制 治理 中 ， 规制 规则 除了 正式 的 法律 规范 外 ， 还 存在 很多 规范 的 替代 形式 ， 包括 各 类 指南 、 行为 准则 。 此外 ， 私人 部门 所 制定 的 规范 也是 规制 规则 的 组成部分 ， 包括 私人 部门 内部 制定 的 员工 手册 、 工作 手册 等 ， 以及 外部 的 技术 标准 组织 制定 的 各种 技术 标准 。   
( 2 ) 规制 机构 的 去 中心 化 。 传统 规制 理念 强调 规制 机构 与 政府 部门 在 制定 、 监督 与 执行 规则 过程   中 的 主导 作用 ， 过于 相信 作为 规制 者 的 政府 机构 的 规制 能力 ， 而 忽视 了 其他 在 某种 程度 上 也 具备 相应 规   制 能力 的 主体 。 在 规制 治理 中 ， 规制 机构 既 包括 政府 规制 机构 ， 也 包括 独立 规制 机构 、 私人 规制 机构 。   政府 规制 机构 的 主要 作用 在于 协调 各 利益 相关 主体 之间 的 关系 ; 独立 规制 机构 则 是 通过 专业 人士 处理    
       
 
复杂 的 规制 事务 ， 其 组织 与 人员 具有 独立 地位 ， 最 重要 的 是 业务 独立 ， 即 执行 任务 时 不 受 其他 机关 的 指挥 ， 可以 自主 决定 ， 但是 其 采取 的 措施 仍然 要 符合 法律 的 规范 限制 ; 私人 规制 利用 其 在 回应 性 、 专业性 和 知识性 方面 的 优势 ， 通过 制定 各 类 规则 、 标准 ， 并 监督 其 实施 ， 同时 采用 认证 、 惩戒 等 方式 ， 弥补 了 政府 规制 的 不足 ［ 13 ］ 。 
( 3 ) 规制 手段 的 多样性 。 为了 实现 规制 目的 ， 国家 通常 必须 采取 各种 适当 且 有效 的 规制 手段 。 就 规制 手段 的 类型 而 言 ， 传统 规制 理念 一般 采用 严格 的 惩罚 性 或 震慑 性 手段 。 这种 以 传统 高权 行为 作为 载体 的 规制 手段 过于 刚性 ， 容易 使 受 规制 产业 产生 抗拒 ， 导致 规制 目的 无法 有效 达成 。 在 规制 治理 中 ， 除了 允许 利用 刑法 去 禁止 某种 行为 ， 并 对 那些 违规 者 采取 惩罚 性 制裁 措施 外 ， 也 允许 采用 劝诫 性 、 教育 性 或 合 规 性 的 措施 。 多样性 的 规制 手段 ， 可以 满足 不同 的 规制 程度 ， 对于 具有 不同 市场 地位 的 被 规制 者 采取 不同 的 行为 规制 程度 ， 有利于 平衡 各个 竞争者 之间 的 竞争 条件 ， 促进 被 规制 者 自觉 遵守 规则 。 
( 4 ) 规制 过程 的 透明 性 与 参与 度 。 按照 传统 规制 理念 ， 政策 网络 的 管理 是 政府 规制 机构 的 责任 ， 政府 规制 机构 以 高高在上 的 态势 ， 建构 严谨 的 体系 ， 对于 政策 网络 采取 高度 限制 与 规范 的 管理 方式 ， 无须 因 应 民众 的 切身 需要 。 就 个人 数据 保护 而 言 ， 无论 是 政府 规制 ， 还是 私人 规制 ， 可 问 责 性 与 透明 性 的 不足 ， 也是 “ 数据 原 教旨 主义 ” ( data fundamentalism ) 崛起 的 重要 原因 之一 ① 。 在 规制 治理 中 ， 规制 机构 证明 自身 的 可 问 责 性 是 维持 其 正当性 的 重要 要求 ， 除了 司法 审查 、 规制 审计 等 途径 能够 削减 可 问 责 性 及 正当性 风险 外 ， 确保 公民 个人 的 参与 度 ， 提升 规制 过程 的 透明度 ， 也是 重要 举措 。 
三 、 欧盟 个人 数据 匿名 化 规制 治理 的 经验 解读 
长期以来 ， “ 规制 ” 一直 是 欧盟 建立 单一 共同市场 的 重要 手段 。 随着 科学 技术 的 发展 ， 欧盟 在 个人 数据 保护 方面 的 规制 体系 也 发生 了 变化 ， 逐渐 形成 多元 主义 的 规制 治理 。 

 



 
